doi 10.4067/S0718-83582009000300002

Bicentenario: oportunidad de repensar las políticas urbano-habitacionales en Chile

Rubén Sepúlveda Ocampo¹, Jorge Larenas Salas², Vanessa Prado Barroso³, Bárbara Prat Waldron⁴ y Jun Álvarez González⁵

¹ Chile. Arquitecto. Doctorando. Universidad Politécnica de Madrid. Académico Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Chile.

² Licenciado en Sociología, DEA en Ciencias Aplicadas Universidad Católica de Lovaina, DEA en Sociología Universidad Católica de Lovaina. Doctor (c), Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Académico Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.

³ Brasil. Arquitecto-Urbanista, Alumna de Magíster en Desarrollo Urbano IEUT Pontificia Universidad Católica de Chile.

⁴ Chile. Arquitecta, Doctorando. Universidad Politécnica de Madrid. Académica Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.

⁵ Chile. Licenciado en Antropología Social, Universidad de Chile. Estudiante en Práctica Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.

Resumen: Para celebrar el Bicentenario, en los distintos países de la Región se están desarrollando proyectos, que buscan la visibilidad de los países frente a los otros en un periodo que prima la competitividad de la imagen-país bajo el contexto de la globalización y el neoliberalismo. En el caso de Chile, los proyectos poseen una visión futurista más que una conmemoración del pasado, lo que expresado en la política urbano-habitacional, el proyecto que representa nuevos principios de política es el Parque Ciudad Bicentenario, que propone juntar conceptos básicos de cantidad, calidad e integración, formando parte de la inflexión que presenta la política actualmente.

Se debe considerar que Chile con el tiempo ha consolidado una política habitacional y ha reducido el déficit cuantitativo de viviendas con un papel principal por parte del Estado, no obstante esa política de cantidad tuvo graves consecuencias sociales y urbanas, dentro de las cuales está la segregación socioespacial. Estos problemas son los que la nueva política debe revertir.

El PQMB presenta indicios de una posible 4^o generación de políticas que se propone más participativa, integral y sistémica, representando una importante inflexión de las antiguas políticas de 1^o, 2^o y 3^o generación correspondientes a construcción de viviendas de urbanización y regularización.

PALABRAS CLAVES: BICENTENARIO; POLÍTICAS DE VIVIENDA Y URBANISMO; REGENERACIÓN; POLÍTICAS DE CUARTA GENERACIÓN; IMAGEN-PAÍS.

El Bicentenario como oportunidad para repensar las políticas urbano-habitacionales

La ciudad contemporánea se encuentra afecta a una serie de situaciones que parecieran ser propias de nuestro tiempo. La economía de libre mercado se hace transversal a cada esfera de la sociedad, conjugándose con cada una de ellas en la creación de condiciones y problemáticas que marcan nuestra época. Las formas de pensar, desarrollar y practicar la ciudad no escapan a esta situación, existiendo conexiones entre los procesos de globalización, neoliberalización y las transformaciones de las ciudades. Reducción del Estado proteccionista, una democracia menos participativa, segregación, disgregación, mercantilización e individualización son ejemplos de los problemas que podemos identificar en esta época y que vemos traducidos en el espacio, donde se reproducen estas condiciones en expresiones materiales y de vivencia de la ciudad.

Sin duda, estas situaciones podemos verlas extendidas en mayor o menor medida en el mundo y en nuestra región, con diferencias de grado en cada país o ciudad, pero siempre manteniendo cierto tenor común. Ante estas condiciones, y teniendo siempre en cuenta nuestro propio devenir histórico como país, es que Santiago de Chile y otras tantas de nuestras ciudades no escapan a esta situación, mostrándose como fugar de encuentros y tensiones entre actores principales, secundarios y extras; cada actor tiene distintos niveles de injerencia en dicha puesta en escena heterogénea. Aun más, los actores principales de décadas anteriores como el Estado o el Gobierno parecen estar intercambiando roles con otros actores como las figuras económicas del mercado, tornando complejo de diferenciar el nivel de protagonismo de cada uno de ellos, invisibilizando de paso el rol de los ciudadanos dentro de la urbe. Es esta situación la que nos exige repensar las ciudades que deseamos, aun más teniendo en cuenta los doscientos años de historia de desarrollo republicano que estamos ad portas de celebrar, momento histórico que con la conciencia y voluntades necesarias puede llegar a ser un punto de inflexión en el desarrollo de nuestras ciudades y nuestra sociedad. Por todo aquello es que consideramos la regeneración urbana como uno de los desafíos insoslayables y fundamentales a considerarse para el Bicentenario.

Este artículo se origina a partir del trabajo realizado en el marco de la Investigación "Renovación de Barrios en Chile y España. Análisis, procesos de intervención y evaluación"⁶

El Bicentenario y las propuestas oficiales

Durante los años 2009 y 2010 los países latinoamericanos como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Paraguay y Venezuela, están en procesos conmemorativos de 200 años de sus respectivas independencias nacionales; es decir, celebrando su Bicentenario.

En algunos países como Argentina, Colombia, Ecuador y Paraguay las iniciativas conmemorativas están orientadas predominantemente a la promoción cultural, a través de la realización de proyectos que reconozcan la identidad, tradición e historia de sus países; generando en algunos casos actividades que incorporan a la ciudadanía como desarrolladora de proyectos como en Ecuador, o proponen la construcción de centros culturales para el bicentenario como en Argentina; y más particularmente, en Venezuela, con actividades basadas en la imagen de Simón Bolívar. Otros países como Bolivia, México y Chile han propuesto proyectos variados y de gran envergadura, que consideran desde iniciativas de rehabilitación arquitectónica y urbana, como la construcción de una serie de edificios e instalaciones nuevas, como las deportivas en Bolivia, y de avance en la infraestructura en México (ver Tabla 1).

TABLA 1
Fuente: Elaboración Propia a partir de Datos extraídos en Grupo Bicentenario.

En el caso de Chile, conforme lo propuesto oficialmente por la iniciativa pública del Gobierno, las obras, proyectos y programas conmemorativos para el Bicentenario de Chile 2010 - sin considerar las iniciativas privadas y las alianzas público-privadas, las cuales llevan el sello Bicentenario - pueden ser identificados en tres grupos, principalmente como obras físicas, eventos culturales e iniciativas al avance tecnológico y profesional.

Dentro del grupo de las obras físicas, es predominante la presencia de proyectos propuestos para la Región Metropolitana de Santiago, que en total suman diez obras frente a las seis iniciativas distribuidas en algunas regiones de Chile, además de una específicamente en el exterior, como el Centro Cultural Embajada de Chile en Buenos Aires, Argentina. En relación a las iniciativas para el avance tecnológico y profesional, las propuestas se extienden a todo el territorio chileno y con variados objetivos, que van desde la formación de capital humano avanzado mediante las Becas Chile, dotar de Internet a comunidades rurales por la Red Digital Rural, como también el Sistema Satelital de Observación Terrestre (SSOT). Asimismo, se cuentan tres iniciativas distribuidas en distintas regiones del país de eventos culturales, que van más allá de una obra física construida.

Por eso, en términos generales las propuestas "Bicentenario" se concentran principalmente en el enfoque cultural y científico-tecnológico, pensando en el fortalecimiento de la marca-país. Probablemente por esa razón se perciba una marcada predominancia de las propuestas en la ciudad capital y principalmente en obras físicas, al estar orientadas a asignar una mayor visibilidad a la nación dentro del contexto de los países en conmemoración de la Región, y además, a enfatizar una postura más futurista; es decir, de lo que se espera mañana, con menos énfasis en rememorar la historia y el pasado del país (Foto 1 y Figura 1).

FOTO 1: Conventillo en Valparaíso.
Fuente: Archivo Chilectra.

FIGURA 1 : Plano de Santiago 1911
Fuente: Ilustre Municipalidad de Santiago.

Las políticas de vivienda y urbanismo en el marco del Bicentenario.

En el contexto de las políticas de vivienda y urbanismo, el proyecto que más se relaciona es la Ciudad Parque Bicentenario, ya que busca ser un modelo de la política habitacional actual con los principios de calidad, cantidad e integración que

Esta postura refleja la inflexión que ha tenido internamente la política habitacional y urbana en el país, una vez que se asume la deuda histórica, principalmente con la aparición del Programa oficial de gobierno Programa de Mejoramiento "Quiero Mi Barrio", luego de continuas políticas habitacionales enfocadas solamente a la construcción de viviendas sin una mirada de barrio y ciudad, dándole prioridad al tema de paliar el déficit habitacional y dejando de lado la calidad de los conjuntos y los barrios; o sea, la preeminencia de lo cuantitativo por sobre lo cualitativo, y con ello la aparición del problema socio-urbano caracterizado por Sugranyes y Rodríguez⁷ como de los "con techo". Por eso, en el marco de la Nueva Política Habitacional, se asume una llamada cuarta generación de políticas urbano habitacionales, la cual representa esa inflexión en la política por la inserción de los ejes de calidad e integración, tal como lo plantea R. Sepúlveda⁸, y que luego pasan a considerar los privados en iniciativas con este perfil, como el anteriormente comentado Ciudad Parque Bicentenario.

No obstante, ese proceso reconocido en Chile, principalmente a lo que se refiere sobre la consolidación de la política habitacional y la consecuente reducción del déficit cuantitativo de viviendas, con un papel principal del Estado en esta tarea, no es compartido por la gran mayoría de los países de la Región, una vez que muchos de ellos todavía buscan reducir su informalidad urbana conformada por las denominadas favelas, barriadas y villas miseria. Esta informalidad, que posee proporciones que van desde el 50% al 70% de las nuevas superficies urbanizadas en algunos países, representan los "mercados (informales) del suelo que se rigen por sus propias reglas, obviamente diferentes de las de la formalidad".⁹ Son las respuestas espontáneas de reproducción de la vida de una población que no logran acceder a un lugar donde asentarse por la vía del mercado formal.

Por eso, en el contexto de América Latina y el Caribe, los programas de mejoramiento que aparecen para complementar las políticas habitacionales existentes de primera y segunda generación, se orientan necesaria y predominantemente en regularizar la situación precaria de los asentamientos irregulares mediante la dotación de servicios básicos; son las denominadas políticas de tercera generación.

Mientras en Chile, ese mejoramiento se orienta principalmente a las condiciones de los espacios públicos comunes, y condiciones sociales y económicas que de a poco se han ido deteriorando.¹⁰ Así, subsisten actualmente en el país y junto a la política habitacional de gobierno, programas de mejoramiento urbano de primera a cuarta generación.

Los índices estadísticos (ver Tabla 2), a pesar de ofrecernos una visión parcial de los problemas y aspectos analizados, resaltan la diferenciación existente de Chile frente a otros países latinoamericanos, y en este caso específicamente con los países bicentenarios, y tienen que ver principalmente con que Chile presenta los menores índices de pobreza e indigencia (13,2% y 3,2%), así como está entre los tres que poseen mejor disponibilidad de servicios básicos de agua potable, alcantarillado y alumbrado eléctrico, y que sobrepasan el 80% de provisión. Países como Bolivia y Paraguay, que poseen bajos índices de provisión de estos servicios, y que llegan a niveles críticos de 37,7% y 9,7% de sistema de eliminación de excretas, respectivamente, también presentan los mayores índices de población en situación de pobreza e indigencia, sobrepasando la mitad de la población nacional de cada país. Ese énfasis promovido a través de los números ayudaría a fundamentar esa imagen-país, lo que seguiría aportando dialécticamente a ese supuesto liderazgo de Chile sobre los otros países de la Región.

TABLA 2
Fuente: Elaboración Propia en Base a Datos extraídos en Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2008.

Chile y la imagen país

El Bicentenario es considerado un momento simbólico de conmemoración nacional, con abordaje de conceptos como globalización, posmodernidad, integración y cultura. En ese marco simbólico, coincidiría el cambio de tiempo cronológico no sólo de siglo para centenario, sino que también

En general, las iniciativas del Bicentenario buscan producir de cierta forma un impacto positivo en la gobernabilidad urbana, que estratégicamente trata de dar cuenta de la estabilidad en las dimensiones político-económica y socio-cultural "a través de su relegitimación mediante la descentralización administrativa y la participación ciudadana"¹² y en la imagen de una nación y sus ciudades que se quiere presentar competitiva en el concierto global, lo que da cuenta de un esfuerzo por mejorar la calidad espacial (del espectáculo urbano).

Dentro del contexto de la globalización, los Estados-nación estarían cada vez más orientados a la adaptación de sus sistemas al contexto global de las ciudades, en busca de mayores cuotas de modernización y atractivo frente a la competitividad. En Chile, la postura predominante que se percibe es la de crear una nueva identidad unificada como plataforma discursiva del crecimiento, desarrollo y progreso, proporcionándole mayor visibilidad entre los países de la Región, principalmente en cuanto a su estabilidad económica e institucionalidad consolidada. Para ello, es cada vez más asumida la versión de promoción de la imagen de la nación como "Chile país emprendedor" como marca-país.

Esta postura seguiría lo que Tironi¹³ denomina como el quiebre del orden individualista-mercantilista actual, tras tres anteriores quiebres que ha pasado Chile desde 1990, como el quiebre del orden burocrático, del orden autoritario y del orden oligárquico-conservador, cronológicamente, que busca un nuevo diseño de la imagen país a partir de la reinvención de la identidad nacional, tarea que conforme al autor es "eminentemente intelectual", y que en Chile todavía estaría pendiente.

Por el contrario, tal como plantea Silva¹⁴, "la imagen-país no debiera ser sinónimo de posicionar un producto en el mercado" resumiéndose en una estrategia de consumo, una vez que con ello se transformaría en "holograma de sustrato identitario", sin posibilidades de permanencia más allá de la contingencia. Eso porque se cree que una identidad no se puede crear de un momento a otro a partir de un grupo restricto y selecto, una vez que sería un "constructo abstracto" que se construye a través de acciones y expresiones físicas, como en la memoria, considerando un proceso dinámico y cambiante. La historia rescataría el origen y luego adquiriría características míticas, buscando construir una memoria colectiva como base para la identidad nacional. Al adquirir ese carácter mítico, se relativizarían las contradicciones, ambigüedades, vacíos y arbitrariedades en formación de la identidad misma.

Es por ello que se parte del supuesto que si no existe una voluntad común de generar o configurar un imaginario colectivo se dificultaría la cohesión sociocultural de las comunidades, tal como dice Borja¹⁵, entendiendo que el imaginario es un substrato de la identidad, y en este caso nos referimos a la identidad nacional, la cual considera la existencia de una multiculturalidad y no la existencia de una identidad única, concreta y bien definida.

Varios autores¹⁶ han destacado el surgimiento de "expresiones sociales, económicas y culturales" que buscan incorporar aspectos particulares para destacarse en un contexto globalizado, el cual tiende a homogeneizar las identidades locales en una identidad única nacional y además, sobre ella, una identidad global. Por ello, se percibe que en el proceso de construcción de identidades no se debe dejar de considerar el tema de la temporalidad (presente, pasado y futuro) y de escala (local, nacional, global).

Tres décadas de políticas neoliberales. El contexto real de la regeneración urbana: ¿oportunidades o amenazas para el bicentenario?

En nuestro país, dentro del proyecto refundacional implantado por el gobierno militar se define una política de desarrollo basada en los conceptos del neoliberalismo, cuyos ejes fueron el abandono por parte del Estado de su papel de promotor del desarrollo y la definición del mercado como principal asignador de recursos.

En coherencia con tal proyecto, se define una serie de medidas que incluyen diversas modificaciones en la concepción de la política de desarrollo urbano, confluyendo en un reordenamiento del espacio urbano que lleva al límite la segregación socio-espacial y le otorga un soporte jurídico. En particular, la política de desarrollo urbano que comienza a aplicarse en 1979 (Decreto Supremo 420 que modifica el Plan Intercomunal de Santiago de 1960)¹⁷, prescinde de toda forma de intervención pública sobre el mercado de suelos.

Además, se plantea la existencia de una forma "natural" de ocupar el espacio. Esta forma "natural" responde a la libre operación de las tendencias del mercado, que determinarían automáticamente tanto la cantidad de terreno requerido para el desarrollo de las actividades urbanas, como las direcciones dominantes de la expansión de la ciudad. La base de las nuevas normas e instrumentos en desarrollar la capacidad del sector público para captar esa forma "natural" de crecimiento de la ciudad, a través de las señales del mercado, de manera que la planificación urbana no interfiriera, sino que estimulara la iniciativa privada, restringiendo la acción del Estado a un papel subsidiario.

Por otro lado, se realizó la reestructuración comunal del Área Metropolitana de Santiago (1981) que a través de la subdivisión de las 17 comunas constituye un total de 34. El criterio de división apuntó a la generación de unidades homogéneas desde el punto de vista socio-económico, ecológico y administrativo. La idea subyacente a este proceso, tiende a la homogeneización social de la población de Santiago, permitiendo estructurar una ciudad dual con comunas claramente diferenciadas y segmentadas por los niveles de ingreso de sus habitantes (Figura 2).

FIGURA 2: Grupos socioeconómicos y localización de barrios

FUENTE: Sistema de Información en Vivienda (SIV), Instituto de la Vivienda, FAU, U. de Chile.

Esta política implicó el traslado masivo de familias desde comunas "ricas" hacia comunas "pobres"¹⁸, carentes de la infraestructura básica para acoger tal aumento de la población. Este movimiento desarrollado entre los años 1979 y 1985 incluyó el traslado de alrededor de 29.000 familias (150.000 personas). Es posible decir que la aplicación de esta política de desarrollo urbano¹⁹, basada en la concepción de una forma "natural" de ocupación del espacio, y los programas de erradicación y traslado de pobladores, han constituido y resultado una catástrofe urbana²⁰. La segregación social del espacio, entonces, es un efecto mayor de la política urbana.

Como se ha observado, las políticas económicas y aquellas de tipo macroeconómico jamás son neutras desde el punto de vista de su impacto sobre el desarrollo regional y urbano. Tampoco lo es el ordenamiento jurídico institucional y su forma de gobierno interior y administración del Estado. Chile ha experimentado nuevas y radicales políticas económicas desde 1973 y un arreglo institucional enmarcado en la Constitución de 1980 que han orientado y le han otorgado un nítido perfil a la política urbana. Un efecto innegable de ésta ha sido una radicalización de la segregación socio espacial.

Si bien éste es un fenómeno bien conocido en el espacio urbano y regional de los países en desarrollo, la diferencia entre las distintas situaciones reside en la mayor o menor fuerza que muestra la segregación social en los diferentes casos.

La división funcional del espacio urbano entre usos residenciales, de esparcimiento, para la producción, para el comercio, es un resultado de la división del trabajo y del progreso tecnológico. Por su parte, la división social del espacio es un producto de la desigual división del ingreso, con lo que el acceso a los bienes y servicios urbanos se hace igualmente dispar.²¹ La distribución desigual del ingreso y la concentración del mismo, tiene una clara expresión espacial en Santiago. Tanto los datos relativos a distribución del ingreso, como a la calidad del equipamiento, calidad de vida y estándares habitacionales, se han distribuido crecientemente desiguales en las distintas zonas de la ciudad.

Claramente las políticas de empleo, laborales y salariales junto al mecanismo de asignación y distribución de recursos que experimentó Chile, tuvo una paulatina expresión en el espacio urbano santiaguino, transformándola en una ciudad notablemente dual y desintegrada, al extremo que encontramos no sólo diferentes grupos sociales con niveles de ingreso dispares, sino que además diferentes culturas, desfasadas completamente en sus niveles de vida y de progreso.²²

Coexisten de hecho dos ciudades que tienden a excluirse y a ignorarse mutuamente. La inmensa mayoría de sus habitantes reduce su espacio urbano de suficiencia y satisfacción, en el sector más próximo.²³ El espacio urbano conformado por las leyes de un mercado excluyente, limita el desplazamiento de las personas. La ciudad se va conformando como un conjunto de áreas separadas en las que los distintos sectores sociales conviven sin relacionarse. El mercado -en el contexto de políticas urbanas permisivas-, mediante mecanismos económicos, refuerza y duplica un orden urbano claro donde todas las personas son ubicables y donde, a su vez, la ubicación espacial les señala su ubicación dentro de la estructura social (posición, experiencia de posición).

Retomando la mirada histórica ²⁴ vemos que las políticas urbanas de los años sesenta y setenta son muy distintas a las actuales. En esa década, cuando los conflictos urbanos comenzaban a incorporarse a la lucha política, las políticas urbanas traslucían una actitud de temor por parte de las clases dominantes con respecto a los nuevos actores sociales que emergían en el escenario urbano. Consistían en un conjunto de concesiones que trataban, por una parte, de aminorar las diferencias entre "los que tienen" y "los que no tienen" y a la vez, intentaban incorporar estos nuevos sectores urbanos a los sistemas políticos vigentes en la época. El discurso de las políticas urbanas estaba enmarcado dentro de un espíritu de progreso y de promesa de mejoramiento paulatino de las condiciones de vida. A comienzos de los ochenta ocurren cambios que señalan una tendencia radicalmente diferente. Las políticas urbanas ya no expresaban esa sensación de temor frente a los pobladores, por el contrario, eran el discurso del poder. Ya no existían las políticas de concesiones, era el discurso del orden, de la disciplina, de la erradicación. El discurso, altamente pragmático, aceptaba el deterioro de las condiciones de vida de un amplio sector de la población urbana como una situación estable y normal (el costo social del progreso) frente a lo cual sólo cabían respuestas que permitieran mantener la vida en condiciones mínimas. En los noventa se habla de la consolidación de una ciudad planificadamente segregada. Así, los primeros diagnósticos que se hace de ciudades como Santiago, señalan que son caóticas, desordenadas, anárquicas. Pero lejos de eso, aquellas ciudades tienen un bien logrado orden: la segregación social.²⁵

Las políticas urbanas implementadas han creado una ciudad que segrega a la población, que la separa. Sin embargo, un orden urbano que sólo segrega es inestable, ya que concentra, une y reúne a la vez, individuos con problemas similares. Una ciudad segregada no basta para mantener el orden: se requiere que sus habitantes estén atomizados, dispersos, individualizados. La disciplina y el mercado segregan y disgregan a la población y se presentan bajo un discurso que califica como "natural" este ordenamiento de la ciudad²⁶. Esta situación de segregación social es un tipo de orden que es crecientemente estimulado por el omnipresente proceso de globalización. Ahora bien, bajo una mirada más comprensiva esto corresponde a un valor antiurbano, ya que un principio esencial de la ciudad es el encuentro con los otros, la copresencia y la diversidad social.²⁷

Nuevas políticas para enfrentar la crisis urbana

Los problemas socio-urbanos que afectan a una ciudad como Santiago no dejan de tener un lugar de expresión y reflejo en sus espacios públicos. La integración social, esa que se lee tras las reflexiones en torno a la ciudad moderna, la interacción entre gentes diferentes y el encuentro con el otro, se constituye en un elemento crítico a la hora de pensar en las formas de uso y apropiación que desarrollan distintos grupos sociales. De manera consistente, el debate en torno a las contradicciones que generaba el modelo de desarrollo que inspiraba las políticas urbanas en la propia configuración de las ciudades, comienza a permear progresivamente a los ámbitos decisionales de las políticas públicas. Cabe recordar que el escenario electoral de 1999 estuvo -en parte- marcado por la incorporación en la agenda política de los temas urbanos en las coordenadas de ciudades más amables y calidad de vida. Ese hito marca una transición desde enfoques fuertemente centrados en aspectos de déficit habitacional y con baja incidencia en los problemas urbanos hacia iniciativas programáticas que buscan abordar temas de calidad en la oferta habitacional y que agregan una preocupación por los efectos antiurbanos de las políticas aplicadas en los periodos precedentes. Una señal poderosa de esta transición se expresa en los nuevos lineamientos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo bajo la administración Bachelet, que al ya reconocido objetivo de atacar el déficit habitacional agrega la preocupación por la calidad y la integración social. Lo anterior²⁸ está dando cuenta de una nueva generación de políticas urbanas, pues se incorpora (al menos en el discurso) un énfasis redistributivo en la producción de bienes urbanos.

Sin embargo, otro enorme desafío que se enfrenta y que supera largamente las capacidades instaladas sectorialmente, refiere al hecho que la desintegración manifestada en la ciudad tiene que ver, a su vez, con un contexto de cambios culturales en nuestra sociedad, donde por un lado han cambiado las experiencias que hace la gente de la convivencia social, tendiente a establecer relaciones sociales más flexibles en su quehacer cotidiano, por lo que la trama social se vuelve más tenue y frágil, y por otra parte, el cambio en las representaciones que la gente se hace de la sociedad, por lo que se torna cada vez más difícil hacerse una idea de totalidad cuando hablamos de vida social. Esto debido en gran medida a lo que Lechner²⁹ identifica como los acelerados procesos de individualización, donde los individuos tienden a ampliar sus horizontes de experiencias, su participación en la vida social y desarrollar sus propias opciones de realización. Sin embargo, no todos pueden disfrutar de las oportunidades que ofrece la individualización, la que depende de las opciones y los recursos que ofrece la sociedad, que se vuelve cada vez más compleja y diferenciada, haciendo que las posibilidades crezcan de manera directamente proporcional a las dificultades de autodeterminación del individuo, al multiplicarse en nuestros días la cantidad de actores y variedad de sistemas de valores y creencias, ampliando a tal punto los referentes normativos y los esquemas interpretativos, que ya la idea de referencias colectivas se vuelve crecientemente insuficiente para reflejar nuestra disgregada sociedad. Desanclada de su tradición, progresivamente se complejiza el que una sociedad pueda apropiarse de su condición histórica.

En nuestro país particularmente, las políticas neoliberales intensamente promovidas a partir del gobierno militar, aceleraron fuertemente la individualización en el ámbito económico, y de allí a distintos campos de lo social donde cada persona es libre de elegir, por ejemplo, previsión, seguro médico y educación. Lechner reconoce que la otra cara de esta libertad para algunos significa pérdida de protección para tantos otros más, donde los individuos al verse despojados de la protección del Estado benefactor comienzan a percibir que mucho de sus trayectorias dependió más de circunstancias externas que de decisiones propias, donde las personas de los estratos sociales bajos perciben la realidad social como un proceso totalmente impositivo, llevándolos a una alta incertidumbre. Lechner señala que "Si, además, carecen de lazos sociales sobre los cuales apoyarse, no quedaría sino replegarse al mundo privado. En este contexto tiende a producirse una individualización a-social. Ilustrativo de un 'individualismo negativo' sería la consigna 'andando bien las cosas en casa, lo que pasa en el país tiene poca importancia'. Se subraya que dicha 'privatización' no es un asunto privado: le resta densidad al tejido social y, además, diluye la imagen de sociedad que se forma la gente"³⁰. Es esta situación la que obliga a plantearse nuevas formas de desarrollo que recojan esta realidad, donde el retraimiento de los individuos a las esferas más privadas pueda asumirse ya no como un escollo sino como una condición que debe considerarse. En este sentido, es que por ejemplo, las estrategias de creación y promoción del capital social adquieren total relevancia, con la finalidad de revertir el proceso de la evolución del individualismo, que corresponde a uno de los problemas claves que se debe asumir para el Bicentenario.

A primera vista la estrategia del capital social puede parecer ligera; sin embargo, hay varios autores que la plantean como una forma de crear una institucionalidad fuerte y una forma de potenciar la eficiencia de la democracia. Putnam³¹ señala que esto puede sintetizarse en la siguiente relación de dependencia marcada por la existencia o no, dentro de la historia de una sociedad o grupo, de la existencia base de una comunidad cívica (según Putnam, gente que se informe, lea diarios, noticiarios, o participe en instancias culturales o deportivas...) y con capital social. Así el patrón histórico desencadena el contexto sociocultural en el que se desenvuelve y que finalmente influye en la configuración de una comunidad cívica. De ser así, se debe plantear una estrategia nueva. Una generación. Por otro lado tenemos que una comunidad cívica es la que permite la existencia del capital social, según Putnam, motor del funcionamiento eficiente de la democracia. Este capital social generado por la comunidad cívica consta, como vimos, de normas de confianza, reciprocidad y cooperación, lo que genera círculos virtuosos, vínculos y cohesión. Al mismo tiempo las actitudes políticas de los individuos, como su participación en la comunidad cívica, pueden ser afectadas y potenciadas mediante el cambio institucional.

Bajando la reflexión desde América Latina hacia Chile, haciendo notar que poseemos un contexto similar, con problemas similares, con condiciones similares en lo macro -y con respuestas diferenciadas en lo local, tal como lo señala Lechner-, nuestra historia de dictadura y las condiciones que generó aquello propiciaron una serie de procesos a favor de la estabilización económica, la consolidación del capitalismo liberal, la reducción del Estado, la individualización y su contraparte negativa, la que pone al individuo con menos oportunidades en una situación de desprotección. Estas mismas situaciones podemos verlas en el correlato urbano, donde la ciudad crece desmesuradamente, con grandes obras urbanas, viales, edificios, escalas mayores, y que sin embargo su crecimiento no es inclusivo, dejando gran parte de la ciudad y sus componentes a su suerte, bajo esta lógica de la libre competencia y la individualización. Tal como señala Lechner, este proceso de individualización genera individualizaciones negativas, este retraimiento hacia lo privado en cuanto la desintegración del tejido social, y la pérdida de relevancia de las políticas públicas y el Estado obligan a los desprotegidos -beneficiarios directos de la regeneración- al retorno hacia lo local, lo privado y lo familiar. De este modo planteamos que si el ámbito de lo local es disfuncional, difícilmente se podría pensar en una generación urbana, por lo que el trabajo de regeneración barrial se debe considerar como piedra angular para una regeneración mayor y para la búsqueda de la integración socio espacial de la ciudad.

Las ciudades, entonces, parecen crecer a partir de barrios, y aun así, pareciese que al identificarlos de igual manera estamos demarcando el territorio, o en el peor de los casos, estableciendo fronteras. Sin embargo, al seguir la idea de dimensiones presentes en el barrio, podemos pensar en la forma en que en el territorio éstos se conectan con otros nodos a través de los circuitos que constituyen otros barrios, otras comunas, y desde ahí a la ciudad.

El barrio, como espacio físico tanto como social generado inmediato a la vivienda, podría entenderse como el espacio de entrada a la relación con lo público de la ciudad en una primera escala, del mismo modo que desde el plano del individuo, como un espacio de socialización. Como barrio aún es un espacio a escala humana, el que sin embargo, se articula con otros barrios y con otros espacios de escalas mayores, configurando comunas y ciudades finalmente. Reconocemos entonces que el barrio es un espacio generado entre la vivienda privada y el entorno público, entre la familia, los vecinos y el espacio cívico, lo que daría inicio para pensar al barrio por sobre otra unidad territorial para tratar la regeneración urbana al pensarla como una estrategia que considera múltiples dimensiones que desde el barrio pueden abordarse de manera acotada, pues en éste estarían presentes. Esto dependiendo de si nuestra concepción de barrio es lo suficientemente compleja como para reflejar que es más que una agrupación tipológica de viviendas. Además, el barrio se puede considerar la unidad territorial desde donde se construye poder local, por lo que los procesos para llevar a cabo las políticas públicas serían más democráticos; es decir, se puede plantear que el barrio es donde se construye el ser ciudadano.

Hay que señalar que el barrio puede ser útil como unidad de intervención en la regeneración urbana, pues independiente de la operatividad que presenta y las formas de trabajo parcelado probables -tanto en ámbitos arquitectónicos como sociales-, con su intervención a su vez, estaría regenerando las células del tejido social, que serían las redes y formas de participación social que estas familias o individuos establecen en un ámbito más local y primario de la sociedad, y que presenta las oportunidades de encuentro para promover aquello.

Adoptando una perspectiva integrativa y distinguiendo relaciones entre elementos y conjuntos o dimensiones presentes en el barrio, como articulaciones entre -por ejemplo- lo económico, lo participativo y los espacios de tránsito, por sobre cada dimensión por separado, podemos pensar que el barrio es propicio para trabajar la regeneración de la ciudad, pues posee una característica particular distintiva de otras posibles unidades a intervenir como pueden ser las viviendas en sí, las villas -pensando sólo en grupos de casas, o el equipamiento urbano. El barrio es una realidad o espacio liminal que conjuga lo público y lo privado, lo que permite abordarlo tanto desde las ciencias sociales como desde la arquitectura, y aun más, desde múltiples disciplinas como la economía, la política, o la psicología social, pues "el rasgo estructurante del barrio es su condición de intersticio, de puente, de trozo de ciudad que atraviesa y penetra la frontera entre el espacio privado y el espacio público. Es el espacio que resulta de un andar, de un caminar sobre calles que enlazan al espacio privado de la vivienda el conjunto de la ciudad, del mundo. Espacio intersticio de lo público/ privado, y en el cual no hay significación de uno sin el otro". ³²

Enfrentar entonces procesos de regeneración urbana o, en otras palabras, de recuperación de tejido social y urbano, implica desplegar políticas que reconozcan una relación dialéctica entre ciudad y barrio. Al respecto, hablar de ciudad tiene que ver con un proyecto sociopolítico articulador de los intereses de los múltiples actores urbanos presentes en el territorio. Al mismo tiempo, la referencia a los barrios debe estar en directa relación al proyecto de ciudad, con las particularidades y bondades que estas unidades territoriales de menor escala ofrecen para la constitución de comunidades cívicas, fortalecimiento del capital social como recurso de recomposición democrática. De este modo, se ratifica la validez de la intervención barrial como vector de regeneración urbana, pero instalando como condición ineludible su vinculación con el proyecto de ciudad en el cual se insertan. Para el caso chileno, por tanto, el desafío no es sólo la recuperación barrial sino, fundamentalmente, la instalación de políticas urbanas que promuevan proyectos de mayor equidad e integración.

El Programa Quiero Mi Barrio como esbozo de acción pública para la regeneración urbana

Tanto los países de Europa como de América Latina han debido plantear programas de mejoramiento urbano a raíz de los procesos que han experimentado sus ciudades. Obviamente, que por una razón de trayectorias de las propias ciudades y de los contextos socio-políticos de los Estados en que se sitúan, las respuestas a los problemas no son comparables íntegramente. En el caso de Europa, en países como Alemania, Francia, Inglaterra y España (Foto 2), entre otros, los programas de mejoramiento llevan décadas de implementación, siendo el caso más antiguo el de Inglaterra con más de 40 años. Los procesos de mejoramiento nacen a raíz de la "desindustrialización, de migración, de stock significativo de viviendas y de una larga historia de política degradadas"³³, llevando a desarrollar tempranamente programas de mejoramiento urbano, lo que se ve reflejado en el gran desarrollo institucional que presentan en la actualidad. De manera homogénea, en los países europeos esos programas de mejoramiento inicialmente se basaban en la rehabilitación o renovación urbana con un enfoque centrado en lo físico, por lo que se demolía o mejoraban las construcciones. Con el correr del tiempo se comenzó a incorporar la participación de los habitantes y, en la actualidad, las intervenciones tienen un enfoque más integral, ya que apuntan a la resolución de distintos problemas que afectan a los barrios, tanto físicos como sociales (empleo, educación, salud, etarios, etc). Este tipo de intervención integral no lleva más de una década y tiene un fuerte componente de multisectorialidad, tanto pública como privada.

En tanto, en América Latina los programas de mejoramiento están planteados a raíz del rápido crecimiento y urbanización de sus ciudades, lo que "no ha facilitado la implementación de políticas urbanas y de vivienda que logren cubrir las necesidades de la población". ³⁴ En la mayoría de los países de la región, las ciudades han crecido a través del desarrollo de una ciudad auto-producida, y por ello, los programas implementados están orientados, principalmente, al saneamiento e infraestructura básica y a la regularización de la tenencia; es decir, regularizar y formalizar la ciudad auto-construida. Otra línea de intervención ha estado asociada a la ciudad histórica y al patrimonio, ya que algunas administraciones han entendido que la recuperación del universo histórico compartido es un factor de estabilidad social.³⁵ En general, los programas han evolucionado a propuestas no sólo en la dimensión físico-espacial, sino también en la dimensión socio-cultural, en el sentido de buscar incorporar la participación de los residentes y la aplicación de planes multisectoriales capaces de atacar los problemas sociales que se presenten en los barrios; sin embargo, con un menor desarrollo e institucionalidad que en los países europeos.

FOTO 2: Experiencia de Regeneración de Barrio en Casablanca (Barcelona).

Fuente: Rubén Sepúlveda, Mayo 2009

En el caso de Chile, los programas de mejoramiento se remontan a principio de los anos '50 con la experiencia piloto de casetas sanitarias en la población Germán Riesco, la que luego se masifica con los diversos programas implementados en la década del 60; sin embargo, uno de los programas

En la actualidad el objeto de intervención de los programas de mejoramiento son los conjuntos realizados por políticas habitacionales anteriores, las cuales no respondieron sustantivamente a las necesidades de los sin techo, en los cuales actualmente se observa deterioro físico y vulnerabilidad social pues no se hizo cargo de la dimensión físico-territorial, socio-cultural y política-económica del problema. Tal como mencionábamos anteriormente, la política nacional se encuentra en un momento de inflexión que se expresa en el discurso oficial de la Presidenta Michelle Bachelet (2006-2010), que señala: "Para el desarrollo del país y el proyecto de la calidad de vida de los chilenos necesitamos políticas habitacionales y urbanas que aseguren una mayor calidad de vida para la gente y sus barrios, fomentando la integración y reduciendo la desigualdad"³⁶ (Figura 3).

FIGURA 3: Localización conjuntos "Programa Quiero Mi Barrio"
Fuente: Sistema de Información en Vivienda
(SIV), Instituto de la Vivienda, FAU, U de Chile.

El Programa Quiero Mi Barrio nace dentro de los principales compromisos del Programa de Gobierno, bajo el alero de una política que considera los conceptos de "calidad, cantidad e integración", con el objetivo de "contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de barrios que presentan problemas de deterioro urbano y vulnerabilidad social, a través de un proceso participativo de recuperación de los espacios públicos y los entornos urbanos de las familias".³⁷ Por ello, el programa está dirigido a los barrios que presentan deterioro físico y vulnerabilidad social y para la selección de los mismos se utilizaron como criterios los indicadores de pobreza, localización geográfica, sistemas urbanos, deterioros físicos, vulnerabilidad social, sinergia de recursos y compromiso político regional y local, "entre las comunas con más de 70.000 habitantes o de aquellas que forman parte de ciudades conurbadas de 100 mil habitantes, en las cuales habite a lo menos un 10% de personas pobres"³⁸. A partir de estos objetivos, se obtuvo un universo de 200 barrios, clasificados como 19 críticos y 181 vulnerables. El proceso considera cuatro etapas de implementación, en donde se desarrolla diagnóstico, conformación del Consejo Vecinal de Desarrollo (que funda el trabajo con la comunidad), el Plan de Gestión de Obras, Plan de Gestión Social, Contrato de Barrio y Obra de Confianza.

Es necesario considerar que el Programa chileno de carácter gubernamental está en una fase que se puede denominar como experimental, que no sólo requiere revisar su visión, objetivos, mecanismos de gestión y resultados preliminares, sino que por la complejidad de los problemas abordados debe transitar hacia una Política Pública de Regeneración Barrial en un contexto globalizado, donde el desarrollo económico tiene una centralidad en la ciudad, con inclusión social, y que combine, según las condiciones contextuales, la renovación física, social y económica e incluya, en la medida de lo posible, a todos los actores que se vinculen directa o indirectamente con el barrio. Asimismo, es valioso el acercamiento de un ministerio preeminentemente sectorial a procesos intersectoriales, y con objetivos no sólo de obras físicas, sino de participación y cohesión social, reflejados en las organizaciones generadas a partir de la implementación del programa, como son el Consejo Vecinal de Desarrollo y los equipos de barrios interdisciplinarios.

No obstante, se debe considerar que aún existen ciertas temáticas que faltan por desarrollar -incluso en una fase experimental-, tal como lo plantea Sepúlveda³⁹ sobre la intervención en las viviendas; la descoordinación entre los tiempos fijados por el programa y los procesos de participación ciudadana; la definición de áreas de intervención que muchas veces no se relacionan sólo con límites administrativos; la descentralización, la multisectorialidad e intersectorialidad y finalmente, el transformar un programa de regeneración urbana en una política de Estado; es decir, que trascienda gobiernos e ideales propios de cada uno.

La medición del éxito de este programa también estaría de acuerdo a la sostenibilidad que logren tener las intervenciones realizadas; a partir del supuesto sobre la necesidad de buscar la convergencia de las distintas visiones de ciudad y barrio de los actores involucrados. Se debe considerar que el desarrollo de un barrio o de un área en específico colabora al desarrollo de toda la ciudad, más aun si establecemos el vínculo con el análisis que plantea la regeneración urbana como un vector de la gestión pública, la gobernabilidad, la sostenibilidad económica y el desarrollo social⁴⁰

Más allá de plantear programas piloto de regeneración como soluciones a deudas históricas que han dejado políticas habitacionales y urbanas anteriores, se debe considerar la regeneración como cimiento de políticas públicas en la construcción de ciudad (Foto 3).

FOTO 3: Experiencia del Programa Quiero Mi Barrio en Población Las Viñitas, Cerro Navia, Santiago de Chile Fuente:INVI,2008.

Conclusiones

Tal como hemos expuesto en el documento, nos enfrentamos a problemas que tienden a ser homogéneos en las ciudades contemporáneas y que hacen referencia a situaciones crecientes de deterioro social y urbano. En el contexto de los países avanzados (principalmente europeos), las respuestas a estos fenómenos han sido diseñadas bajo el concepto de la regeneración urbana y con una fuerte tutela de agencias públicas en un esfuerzo de darle mayor gobernabilidad a las ciudades. En otras palabras, las iniciativas de carácter emblemático que se abocan a la recuperación de tejido social y urbano adquieren un rol que va bastante más allá que la mera renovación del deterioro físico de los espacios públicos, puesto que constituyen en buena parte una excusa para desplegar esfuerzos de recomposición de proyectos sociales y políticos que le otorguen mayor cohesión a las ciudades.

No obstante, las distancias que puede manifestar un país como Chile respecto a los países avanzados, especialmente en lo que concierne al soporte institucional referido a las ciudades, debemos reconocer las tendencias favorables que han ofrecido las autoridades sectoriales en lo que aquí hemos denominado políticas de cuarta generación, de corte más redistributivo al basarse en principios de calidad e integración social.

Ambos puntos anteriores plantean una combinación muy interesante, puesto que da cuenta de una experiencia internacional exitosa que establece ciertos lineamientos procedimentales que constituyen un marco de acumulación conceptual y práctico bastante sustantivo, al mismo tiempo que germinalmente Chile presenta un desarrollo en sus políticas públicas que parece ir en una dirección convergente con la experiencia internacional. Sin duda, esta combinatoria abre un espacio significativo de oportunidades para el rediseño efectivo de las políticas urbanas.

Por otra parte, entendemos que confrontarse a un hito histórico de la envergadura del Bicentenario abre un escenario inigualable para reflexionar sobre las relaciones entre espacio y sociedad, las que se tornan sensibles y críticas en las ciudades contemporáneas, que en el caso chileno expresan de manera muy transparente las desigualdades sociales que aquejan a nuestra sociedad. Reconociendo además que las ciudades son una expresión de políticas públicas, el Bicentenario puede constituir "nuestra" buena excusa para pensar de manera más fundamental en el replanteo de nuestras ciudades en tanto proyectos de sociedad⁴¹ unitarios, en donde el conjunto de sus miembros se vean identificados, integrados y representados en ellas y a través de ellas.

En términos más específicos, hay un escenario que plantea oportunidades respecto a cómo darle continuidad y profundidad a los cambios verificados en las orientaciones de políticas públicas de cuarta generación. Efectivamente, tanto desde visiones que ponen énfasis en la competitividad como en aquellas que priorizan la calidad de vida de sus habitantes, la regeneración urbana constituye un vector importante para poner en marcha acciones en una u otra dirección.

La regeneración urbana debiera estar en el debate por un largo tiempo, e influir en las decisiones de política pública que se tomen en el corto y mediano plazo, no obstante, reconocemos que ciertas relaciones entre actores pueden hacerla desaparecer del horizonte del desarrollo urbano y social que pensamos debiese considerarse, aun más desde esta instancia de reflexión que presenta el Bicentenario para pensar el país que queremos. Asimismo, para que a regeneración urbana adquiera mayor profundidad e impacte sostenidamente en las ciudades, consideramos determinante vincular los principios de calidad e integración con tres elementos que son inherentes a políticas públicas de mayor densidad redistributiva. Así las iniciativas de regeneración urbana deben acompañarse de reformas institucionales que incidan poderosamente en la regulación pública sobre el mercado de suelos; deben transferirse competencias y atribuciones a los actores locales por medio de procesos efectivos de descentralización que permitan articulaciones verticales (nivel central-nivel local); y por último, reconocemos que es imprescindible incorporar abordajes de mayor integralidad que trasciendan los ámbitos de injerencia de políticas sectoriales, promoviéndose articulaciones horizontales de tipo intersectorial.

Finalmente, aprendiendo de las experiencias implementadas con éxito, debemos reconocer la importancia de insertar las acciones de regeneración urbana en apuestas de mayor alcance y que pasan por el diseño de agendas de ciudad, en términos de reconstrucción de proyectos colectivos que articulen efectivamente los múltiples intereses que convergen en los espacios urbanos: la ciudad no es una abstracción sino una construcción social y la regeneración urbana debe actuar fundamentalmente en torno a esta premisa.

Notas

6 Proyecto A/019638/08 financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, realizada por los investigadores Rubén Sepúlveda, Jorge Larenas y Fernando Campos de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, en conjunto con las investigadoras Montserrat Pareja, Lidia García y Montserrat Simó de la Universidad de Barcelona.

7 Rodríguez, Alfredo; Sungrayes, Ana, 2004, págs.- 53-65.

8 Sepúlveda, Rubén,2008.

9 Sepúlveda, Rubén; Wagner, Raúl, 2006, pág. 43.

10 Ibíd.

11 Silva, Bárbara, 2008, pág. 151.

12 Castells,Manuel,2005, pág.27.

13 Tironi, 2005.

14 Silva, Bárbara, 2008, pág. 165.

15 Borja,Jordi, 2000.

16 Arredondo, Juan; Rozas, Germán, 2006; Silva, Bárbara, 2008 y Garretón, Manuel Antonio, 2007.

17 Este instrumento establecía une serie de condiciones generales para el planeamiento de la ciudad: la planificación de las áreas verdes y la vialidad intercomunal; la localización y las condiciones para la zonificación industrial; las condiciones de ocupación del área de expansión de la ciudad; y la definición de áreas de protección y restricción al desarrollo urbano.

18 Impactante resulta el caso de la comuna de La Pintana, ubicada en la Zona Sur de la ciudad. En 1982 albergaba una población de 79.000 habitantes, y dos años más tarde, es decir, en 1984 bordeaba las 150.000 personas.

19 No obstante, hay que considerar que esta política perdió paulatinamente legitimidad y fue reemplazada en 1985 por otra que incorpora nuevamente elementos de planificación y regulación urbanas. Esta nueva política comienza a materializarse en 1994 con la aprobación del nuevo plano regulador para la aglomeración santiaguina.

20 Rodríguez, Alfredo, 1983.

21 Fuenzalida Claro, Carlos, 1993.

22 Ibid.

23 Ibid.

24 Rodríguez, Alfredo, 1983.

25 Sabatini, Francisco, 1995.

26 Rodríguez, Alfredo, 1983.

27 Sabatini, Francisco, 1995.

28 Sepúlveda, Rubén,2007.

29 Techner, Norbert, 2002.

30 lbíd.,2002,2.

31 Putnam En Ríos, Alejandra; Ríos, Julio, 1999.

32 Márquez, Francisca, 2006, pág.4.

33 Sur, 2009, pág.51.

34  Sur, 2009, pág.63.

35 Carrión y Hanley, 2005.

36 Programa de Gobierno Michelle Bachelet citado en Quiero mi Barrio.

37 Entrevista a Claudia Pinto, Ex Secretaria Ejecutiva del Programa de Recuperación de Barrios, "Quiero Mi Barrio" en Quiero mi Barrio.

38 MINVU,2007,pág.6.

39 Sepúlveda, Rubén,2008.

40 Carrión y Hanley,2005.

41 Luis Eduardo Bresciani, Jefe de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo expresaba recientemente en una conferencia dada en el marco del II Foro Internacional de Barrios, que las políticas urbanas implementadas en Chile habían generado una ciudad del miedo para los sectores acomodados y una ciudad de la rabia para los sectores populares.

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Fecha de Recepción: 30.06.2009

Fecha de Aceptación: 05.11.2009