doi 10.4067/S0718-83582013000300002

El rol de las políticas de vivienda en la eficiencia sistémica de los países en desarrollo: análisis aplicado a la experiencia en Uruguay¹

Altair Jesica Magri Díaz²

² Uruguay. Politóloga, Dra. en Ciencias Sociales, especialización en Ciencia Política por la Universidad de la República. Magíster y licenciada en Ciencia Política. Docente e investigadora en régimen de dedicación total del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República Oriental del Uruguay. Investigadora activa de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.

Resumen

Se analiza la inserción del área pública de la vivienda en la eficiencia sistémica de los Estados, aplicando el análisis de caso al proceso uruguayo, tomando como período de estudio las reformas efectuadas en gobiernos de izquierda desde 2005 al presente. Expongo y analizo la naturaleza del sector público de la vivienda, al cual defino como de carácter sistémico porque, aunado a la cuestión social, su desempeño incide en el desarrollo general del sistema productivo y financiero de un país y en su eficiencia sistémica en relación al ambiente externo. En el estudio de caso analizo las distintas etapas que muestran el cambio hacia una integración sistémica de la vivienda pasando de una función social a una función financiera y productiva. Como fueron transformadas las categorías de políticas: de la tradicional política social de vivienda (de carácter universal) y política de vivienda social (focalizadas) que definieron claramente el rol estatal de productor de vivienda, se incorpora recientemente a semejanza de otros países latinoamericanos el concepto de vivienda de interés social, formando de un cuasi mercado de la vivienda que soslaya la cuestión social.

PALABRAS CLAVE: VIVIENDA; POLÍTICAS PÚBLICAS; EFICIENCIA SISTÉMICA.

Introducción

Este artículo analiza la inserción del área pública de la vivienda en la eficiencia sistémica de los Estados. El análisis tiene un contenido general que luego aplico al análisis del caso uruguayo. Esta área pública es generalmente estudiada en su naturaleza sectorial, concebida como una razón social del Estado para el cumplimiento del derecho de la ciudadanía a la vivienda. Cuestión que si bien es cierta, pues aplica al tratamiento de políticas con destino a reducir el déficit habitacional con medidas de regulación y distribución, inhibe en cierta manera el tratamiento más profundo de un objeto de políticas complejo y multifactorial relacionado a la economía y la política por la magnitud de factores y actores que moviliza, como lo demuestran las normativas vigentes en gran cantidad de países. Se reconoce por parte de los gobiernos y organismos internacionales que la vivienda más allá del proceso que conlleva su infraestructura y financiación está ligada a la residencia de la familia, a sus hábitos y actividades laborales y culturales, conforma identidad y pertenencia, hace barrio y construye ciudad, pero se observa que las políticas públicas recomendadas por los organismos e implementadas por los gobiernos avanzan en las últimas décadas en sentido opuesto, privilegiando otros intereses vinculados al mercado financiero y productivo.

La planificación de acciones en vivienda tiene una conceptualización política más amplia que la dotación de casa habitación en algún punto del territorio nacional. En las fases de formación de agenda, decisión e implementación de una política de vivienda entran otros factores conformando una arena de difícil resolución, producto de la complejidad que supone la distribución de recursos y la participación del sector en el crecimiento y desarrollo económico en un mundo donde los cambios sociales no son suficiente y adecuadamente acompañados por los gobiernos.

Se propone entonces que el área pública de la vivienda tiene un carácter profundamente sistémico porque esta área está involucrada en otras dimensiones de la función pública y propende a componer determinados equilibrios económicos y sociales para la realización de sus objetivos en función de la orientación sobre competitividad sistémica del Estado. Si se la supone tan sólo como una política social, tal como son declarados los fines de las instituciones que la integran (en el caso uruguayo así lo definen históricamente la carta orgánica del Banco Hipotecario del Uruguay, BHU) y los fines del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, MVOTMA, no es posible explicar la historia de problemas de regulación y distribución que se sostienen independientemente de las orientaciones de los respectivos gobiernos que la han asumido. Y es este carácter sistémico el que parece complicar la comprensión de las funciones oficiales en la elaboración de política pública y la elección de los públicos beneficiarios, arrastrándose históricamente la noción de déficit habitacional y de demanda insatisfecha cualquiera sea la orientación del gobierno. De acuerdo a informes recientes³ en Uruguay este déficit no existe, sino que, al contrario, se produce un superávit importante, encontrándose tal falencia en el encare de la orientación y elaboración de políticas. Cabe preguntarse entonces por qué los países y en nuestro caso el Uruguay continúan arrastrando inercias políticas estériles y frustraciones sociales de un imaginario que caló muy hondo en las sociedades desde las primeras décadas del siglo XX. Se produce entonces una paradoja: los gobiernos construyen un discurso con contenido social y actúan apoyados en la dimensión financiera y productiva del país, volviendo residual el contenido social.

En este artículo expongo y analizo, en primer lugar, la verdadera naturaleza del sector público de la vivienda, al cual defino como de carácter sistémico porque aunado a la cuestión social su desempeño incide en el desarrollo general del sistema productivo y financiero de un país y en su eficiencia sistémica en relación al ambiente externo. En segundo lugar, ya sobre el estudio de caso uruguayo, analizo las distintas etapas de cursos de acción que muestran el cambio paulatino hacia una integración sistémica de la vivienda, pasando de una función social a una función financiera y productiva. Como fue transformando las categorías de política de vivienda: de la tradicional política social de vivienda (de carácter universal) y política de vivienda social (focalizadas) que definieron claramente el rol estatal de productor de vivienda, se incorpora recientemente a semejanza de otros países latinoamericanos el concepto de vivienda de interés social, formando de un cuasi mercado de la vivienda, en función precisamente de su característica sistémica. Estas dimensiones conceptuales delimitan el rol del Estado en cuanto a tipos de intervención, públicos beneficiarios y actores intervinientes en la provisión de servicios, conformando redes que amplían el radio operativo del sector, amplificando su scope hacia otras dimensiones un tanto ajenas a la función básica de contemplar el derecho ciudadano a la vivienda.

La naturaleza sistémica de las políticas públicas

La visión sistémica considera la acción de un conjunto de sub-sistemas con capacidad de reproducir las actividades específicas y del conjunto del sistema, y estos subsistemas se relacionan entre sí para el intercambio de recursos con mayor o menor grado de dependencia según los roles, las capacidades y las relaciones intrínsecas de poder. La calidad sistémica aplicada al sector público fue definida por Easton⁴ como la capacidad de respuesta que le asegura mantenerse en un sistema general de intercambios protegiendo sus procesos vitales. El recurso esencial es la capacidad de respuesta que asegura su pervivencia como subsistema público –la gobernabilidad del mismo, definida como la capacidad de desarrollar sus cometidos con eficiencia y eficacia destinada al bien público– y la gobernanza –definida como la estructura de relacionamiento con la sociedad y el mercado u otros ámbitos externos al Estado nación–⁵. Los instrumentos de relacionamiento son las políticas públicas, acciones con sentido que responden a demandas y/o preferencias del gobierno, que se modifican en función de tales factores⁶.

El transcurso del siglo XX ha mostrado las etapas de crisis y transformación del Estado moderno en respuesta a los cambios sociales y al ambiente externo. El proceso de adaptación a la industrialización capitalista que dio forma al Estado liberal, la construcción y declive del Estado keynesiano de bienestar entre guerras, con el afianzamiento de los derechos políticos y sociales; la reforma liberal de los 70 y 80 como respuesta del mercado a la expansión pública y hasta nuestros días el proceso de adecuación de los Estados nacionales a la era de la globalización y el posfordismo⁷. Las transformaciones sociales en sentido amplio han incidido de manera rotunda en estos procesos. Con distintas correlaciones de fuerzas cada etapa se distinguió por una especial manera de relacionamiento del área con la sociedad y la economía y por una estructura interna particular al interior del Estado para la provisión de políticas públicas. Pero en definitiva, los Estados y sus políticas públicas “actúan en función de la eficiencia sistémica nacional del Estado, la capacidad de este de alcanzar sus objetivos de manera satisfactoria para las mayorías ciudadanas”⁸. Por esto, cada curso de acción con sentido de un área pública sectorial o territorial es parte del escenario sistémico donde se desenvuelve la política nacional: sistema político, corporaciones, empresas, gremios, grupos sociales, grupos transnacionales. Su elaboración debe tener en cuenta factores y actores que se desenvuelven en un sistema de incentivos e intereses para la maximización de sus expectativas. Y esto es uno de los grandes dilemas de las políticas públicas, la solución de problemas sectoriales que exceden su ámbito y, por otro lado, el logro de síntesis satisfactorias en ámbitos de negociación y colaboración amortiguando el conflicto que se desarrolla entre diferentes intereses del cuerpo social como del propio Estado, porque respuestas sectoriales entendidas como satisfactorias en función del cometido institucional y de la demanda con la cual se relaciona pueden ser vistas como insatisfactorias por otros actores del ámbito estatal o privado, cuestionando la capacidad misma del área que la produce.

Estas disyuntivas son las que le dan a las políticas públicas en especial las de contenido social, una complejidad de difícil resolución, porque tienden a ser producidas en forma autónoma, alentadas por élites políticas en busca de réditos, por burocracias encastradas en el poder que otorga su función y en la incidencia que tienen organismos internacionales en la política doméstica, en especial en países en desarrollo. Marshall⁹ entendía como uno de los grandes problemas de los Estados burocráticos la sectorialidad autorreferida que desconocía la cualidad sistémica sobre la cual descansaba el aparato público: primero porque las instituciones que atendían con políticas públicas los derechos civiles, políticos y sociales de la ciudadanía no estaban relacionadas entre sí, enmarcándose en una estructura estatal vertical y jerárquica; y segundo, cada una siguió sus propias reglas sin relacionarse porque no tenían o no entendían tener campos comunes de acción.

En América Latina el área de políticas sociales gozó durante casi cinco décadas de autonomía sustantiva en materia de manejo de recursos legales para la distribución de política sociales. Es con la contracción liberal acaecida entre los setenta y ochenta que este campo pasa a depender del área de la macroeconomía, cambiando su rol y perdiendo funciones en la regulación y distribución con carácter social universal, desarrollando una focalización residual. Es en estas décadas que la cualidad de universalismo que alentaban se convierte en una orientación focalizada estratificando a la sociedad por grupos con capacidad o incapacidad de ingresos, produciendo la remercantilización de las políticas sociales¹⁰. De áreas autorreferidas funcionales a extensos grupos sociales, el ámbito social se redujo dentro del ámbito sistémico del Estado donde el cambio de rol readaptó los universos de atención en cantidad y calidad. La crisis no se reflejó sólo en lo social, sino que afectó a las instituciones que redujeron su capacidad operativa porque tuvieron que relacionarse en relación de dependencia con otras áreas estatales con mayor capacidad política para la hechura de políticas y “dejar entrar” a la arena a otros actores no públicos (mercado y grupos civiles organizados). Fue la época de la crisis de gobernabilidad institucional y el predominio de una gobernanza de mercado¹¹.

A fines de los 90 en América Latina se van anunciando cambios en dos sentidos: por un lado, existe reconocimiento de “una nueva visión sistémica –distinta a los postulados del Consenso de Washington– que incorpora las necesidades y problemas de las personas y que incluye lo social no sólo como una externalidad del crecimiento y de la acumulación económica, sino como una preocupación central. De manera que se asiste a una revalorización del Estado. A diferencia del período anterior […] se estima que el Estado juega un papel importante en tres campos: en la articulación de los distintos factores y actores en el proceso económico […]; como garante de la integración de la sociedad y, por último, en función del nuevo protagonismo de los ciudadanos”¹². Esta visión incorpora relaciones intergubernamentales, multi sectorialidad de las políticas y considera a otros actores no estatales. Fundamenta la dotación de mayor gobernabilidad a las áreas públicas, ya que les permite acometer sus funciones reformulando los límites y alcances de sus capacidades para el logro del bien público, a la vez que permite mejor gobernanza porque cambia el relacionamiento jerárquico con la sociedad y sus grupos de acuerdo a la formulación de ámbitos de concertación y negociación. Los planes y programas con orientación sistémica y aplicación instrumental basada en la gestión transversal se incrustaron en las áreas sociales de los Estados y muchas veces dependían de los ejecutivos por fuera de los ministerios sectoriales. Proliferaron los préstamos de financiación total o parcial a cargo de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Proyecto Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Estas recetas universales relativizaron su aplicación al no modificar los indicadores de pobreza y exclusión, y se comenzó a reconocer que en un mundo globalizado y en competencia, los Estados con estos sistemas de integración interna pueden desarrollar procesos adecuados a sus trayectorias y correlaciones de fuerza históricas, manifestando diferencias en la orientación del gasto público y en especial de cómo desarrollar el campo social en relación a otros campos productivos y financieros¹³. En síntesis, el ámbito de las instituciones y sus políticas públicas es de una interrelación inmediata y mediata, de acuerdo a los temas-problema y los procesos históricos que transcurren. El BID reeditó en 2006 una vieja postura en la ciencia política de origen sistémico¹⁴ acerca de la incidencia de la “política de las políticas públicas” argumentando que los resultados o cursos de acción de los gobiernos hay que entenderlos como procesos de interacción del sistema político en su conjunto que receptan y procesan demandas y presiones del ámbito exterior (otros subsistemas).

Por otro lado, consecuente con la línea neoliberal surge otra postura sistémica donde la vivienda tiene un lugar especial. Se proclama que la vivienda es un valor de transacción. Esta es el ancla donde se fijó la nueva visión de la vivienda y la misión de los Estados en la materia que con bemoles convive con la otra postura. De Soto divulgó ampliamente “la otra” naturaleza sistémica de la vivienda contrariando la visión social que abonó el Estado de bienestar precedente: “[…] la propiedad provee a la economía de mercado de una infraestructura que hace responsables a las personas, fungibles a sus activos, rastreables las transacciones, todo lo cual aporta mecanismos que el sistema monetario y bancario requiere para operar y las inversiones para funcionar. Por eso la conexión entre capital y dinero para finanzas e inversiones corre a través de la propiedad”¹⁵. El acceso a la vivienda era justificado como “la canasta de oportunidades de las familias”¹⁶ desde donde se insertaban al sistema general de intercambios.

Estas dos líneas interpretativas se afianzaron y convivieron en los organismos multilaterales con incidencia en los gobiernos nacionales. Comenzó una etapa de reestructuración de las áreas públicas de la vivienda con ingredientes de ambas posturas. Los planes y programas tuvieron un componente liberal acerca del concepto de propiedad: “[…] la mayoría de los países optaron por promover los mercados inmobiliarios y la propiedad individual, privatizar los programas de vivienda sociales y desregular los mercados de financiación de la vivienda”¹⁷; así como componentes de integración al sistema social/urbano y sus servicios: […] importa conocer el funcionamiento de los ámbitos de interacción que pueden operar como fuente de los activos que se requieren para la integración social en cada etapa histórica, de las relaciones que se establecen pero también del comportamiento de otros actores sociales”¹⁸.

La inserción del área pública de la vivienda en la competitividad sistémica del Estado en sus diferentes etapas y orientaciones

Junto con el proceso europeo, en América Latina las áreas públicas de vivienda tienen larga data. Los orígenes se registran entre la primera y segunda década del siglo XX. Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay desarrollaron tempranamente el concepto de responsabilidad estatal de la llamada en la época “cuestión social de la vivienda”. Adecuadas al proceso político institucional de cada país, estos sectores públicos compusieron una parte importante de los Estados del bienestar latinoamericano del siglo pasado. Muestran un proceso similar en cuanto reflejan etapas comunes: primero, el Estado liberal que integra filantropía privada y asistencialismo público (higienismo); segundo, el Estado de bienestar universal que consagra derecho a la vivienda en las constituciones nacionales¹⁹; tercero, la etapa de contracción, la vivienda social residual del empuje neoliberal; y cuarto, el avance hacia un Estado que se reestructura en un péndulo entre contracción liberal y universalismo. En estas cuatro etapas se puede observar cómo la política de vivienda se acerca o se aleja de la cualidad sistémica que definimos anteriormente. En la etapa primera –liberal–, en la tercera –neoliberal– y cuarta –actual–, las políticas de vivienda en los países en desarrollo tienen una inserción potente en el sistema general porque son observadas como política regulatoria para mercados sin control (1900-1930) o como desprendimiento del Estado de funciones sociales (1980-1990); al contrario de la etapa segunda (bienestar, 1930-1970) que se autonomizó de la producción estatal, tanto por la institucionalidad generada –entes autónomos– en países latinoamericanos, como en la visión con que se elaboraron los planes y programas. En la etapa del bienestar era raro encontrar alguna relación de la vivienda con otros campos como la infraestructura, la educación o la salud (todas políticas del paquete social del Estado).

En el Estado de nuestros días y más allá de la orientación política –conservadora o progresista– los gobiernos nacionales asumen con distintas modulaciones la responsabilidad de proveer bienes colectivos a través de funciones sociales y económicas que tienden ahora a confluir en materia de política pública como estrategia de competitividad de la nación en una era globalizada y de acumulación posfordista²⁰.

Es entonces que la contracción funcional del Estado acaecida en la etapa neoliberal (1980-1990) no ha tenido golpes de péndulo de retornos al bienestar clásico, sino más bien reformas que contemplan a su manera una realidad social compleja, donde distintos grupos sociales tienen problemas de acceso, los mercados presionan a la liberalización y la flexibilización y fenómenos externos a los países trazan tendencias estratégicas. Lejos estamos ya del Estado inversor, productor y distribuidor de mediados del siglo XX, y no hay razones para pensar que esto pueda cambiar dadas las disposiciones que se manifiestan en la legislación y las políticas de los países latinoamericanos.

Cabe preguntarse entonces: ¿a qué responde que gobiernos de derecha e izquierda asuman posturas parecidas en este sentido? ¿Cuáles son los motivos (o exigencias) a los que se deben adecuar? ¿Cuál es ahora la inserción sistémica de la política de vivienda?

Para responder estas preguntas debemos primero considerar estar de acuerdo con que la vivienda es un factor de desarrollo humano y social integrando un conjunto de derechos ciudadanos como empleo, cultura, hábitat, ambiente, salud, etc. La vivienda actúa como ancla de contención y desarrollo pues fija, identifica y da pertenencia al individuo con el ambiente social, a través de la vivienda hay desarrollo si las familias producen y reproducen sociedad. Es un factor de naturaleza sistémica porque de su eficaz realización dependen otros factores que hacen al desarrollo humano. En esta concepción la vivienda como bien pierde valor si fallan otros componentes del sistema como la ocupación, la estabilidad, los salarios y la protección social. En este caso, la vivienda se transforma en una opción con valor de transacción mercantil que no fructifica como factor de desarrollo humano. Por otro lado, la propiedad por si sola no otorga estos valores, ya que la propiedad actúa sobre una única dimensión, la económica.

En cuanto a la primera pregunta, por qué las orientaciones en políticas de vivienda no difieren sustantivamente –a nuestro entender– entre orientaciones ideológicas distintas, la investigación llevó a observar que la reestructura estatal puede reconocer dos grandes tendencias que se suceden en el tiempo: a) el Estado neoliberal (1980-2000) que introduce en su cerno la lógica privada donde las instituciones públicas asumen un mix de líneas de políticas afines al mercado solapados con objetivos de bien público con el objetivo de crear mercado o cuasi mercado de servicios²¹; y b) el “nuevo” Estado (2000 en adelante) denominado por algunos autores como “neoweberianista, desarrollista o de bienestar universalista” que trata de re-desmercantilizar bienes con alternativas diferentes (aunque a veces no opuestas) al neoliberalismo orientados por ideas de izquierda²². El problema de observación es la continuidad de líneas conceptuales que se modifican o continúan entre estas dos grandes tendencias. Si en la primera vimos que el péndulo se movió hacia la remercantilización de los bienes respondiendo a la concepción ideológica del liberalismo excluyendo por “condición de clientes”, en la segunda vemos que se trata de recodificar “[…] un conjunto de reformas estructurales […] implementadas por las políticas neoliberales o el Consenso de Washington y a generar una mayor injerencia estatal, social y política de la sociedad en la economía”²³. En esta tendencia entran para el autor, componentes socioeconómicos ineludibles en un tipo de acumulación globalizado, la revalorización de la política como instrumento de comunidad democrática y tradiciones de utopismo anticapitalista que ponen a los gobiernos alineados hacia la izquierda en verdaderos cuellos de botella en resoluciones que implican no mirar al pasado del bienestar dominado por la burocracia y el clientelismo, pero también resolver el carácter o naturaleza del concepto de universalismo y aplicar instrumentos de control político que redunden en la efectividad de las políticas: el bienestar social sin perder de vista la importancia del factor vivienda en el sistema financiero y económico y su competitividad país.

La segunda pregunta, los motivos de esta adecuación del sistema neoliberal en gobiernos preocupados por restablecer la equidad y la cohesión social recuperando en nuestro caso espacio público en el área de la vivienda, encuentra algunos cauces explicativos. En primer término, los gobiernos han asumido instituciones desmanteladas en aras del mercado, vaciadas de contenido, hundidas en corrupción y sin público objetivo a atender. Para Garretón “[…] se expresa en la pérdida relativa de las funciones del Estado en cuanto a su función controladora, dirigente y proveedora, junto al debilitamiento de las grandes categorías sociales (clase obrera, clase media, estudiantes, etc.)”²⁴. En este último aspecto, Grau argumenta que “los derechos son hoy un campo más complicado de cómo se pensaban y practicaban antes”²⁵, por lo que profundizar en la acción política en la esfera de lo público sin los respaldos necesarios de las instituciones sociales puede seguir colaborando en este proceso lento y sostenido de decadencia del nosotros ciudadano.

También con un sentido más amplio de análisis pero aplicable al objeto de estudio, opina Garretón que se encuentran vacíos a llenar ya que el modelo de bienestar fue deconstruido y reemplazado por un modelo excluyente y mercantilizado que luego no tuvo el reemplazo adecuado a las preferencias de los ciudadanos que optaron por partidos progresistas o de izquierda. La razón fue que la argamasa del antiguo Estado de Bienestar se formó sobre la participación, “la política era el cemento cultural de la sociedad”²⁶, opinión también expuesta en el documento de Huntington y Watanuki en 1975 pero argumentada en contra como causante de todos los males del Estado.

En tercer término, se observa una desviación entre el discurso histórico de los partidos de izquierda y el ejercicio pragmático del poder. Vilas²⁷ analiza que conceptos como democracia y reformas han ocupado el espacio del enfrentamiento sistémico o la revolución social. Los gobiernos progresistas actuales en el dilema de mantener los equilibrios macroeconómicos y competir en el sistema global, adoptaron estrategias de contención de costos²⁸ que supone entre otras cosas mantener líneas de política del modelo neoliberal que trabajan a la demanda²⁹. Como bien argumenta Rolnik³⁰: “[…] como resultado (de esta estrategia) las ayudas a las familias para obtener créditos, el sector financiero y el mercado privado se convirtieron en los principales mecanismos para ofrecer soluciones en materia de vivienda”, porque eliminaron inversiones mayores en producción y responsabilidad pública de la deuda social.

Pero también estos gobiernos necesitaron poner la casa en orden. Para esto remodelaron las instituciones con el objetivo de hacerlas creíbles y eficaces y eficientes. Pero no contaron en el ámbito doméstico con aliados que aceptaran absorber los costos de una reforma (partidos políticos, gremios y sindicatos, burocracia tradicional) que debía racionalizar el gasto público en estructura, fondos y recursos humanos. Frente a esto las respuestas multilaterales provistas de técnicos con experticia modelaron nueva institucionalidad y nuevos recursos operacionales, imponiendo los modelos observables en todos los países de América Latina. Los resultados a grandes rasgos muestran: a) una institucionalidad que abrió el paso al modelo de la gerencia pública con entes descentralizados con autonomía operativa más allá de los ministerios correspondientes; b) introducción del mercado productivo y financiero en la provisión de bienes sociales; y c) la continuidad en la reducción del rol del Estado en la planificación de la asequibilidad³¹ de la vivienda mediante la apertura a intermediaciones entre mercado y familias, subsidios, préstamos, microcréditos y renuncias fiscales. Es este planteo el Estado se colocó definitivamente como facilitador de las condiciones de acceso, intermediando con un rol regulador entre sociedad y mercado. La diferencia con la etapa neoliberal que creó un mercado de vivienda es que ahora aparece la preocupación estatal en proveer asequibilidad y accesibilidad. Lo que no cambia es la orientación a dar en propiedad, el rol sustantivo del mercado y podemos hablar de la construcción de cuasi mercados de vivienda porque el Estado ha perdido el monopolio de la financiación, la producción y la distribución y es la competencia de mercado “[…] en función de maximizar las ganancias a través de la competencia o cuasi competencia de mercado lo que incentiva y obliga a las agencias contratadas a maximizar su eficiencia”³².

¿Cuál es ahora la inserción sistémica de la política de vivienda? La tercera pregunta nos dice que habiéndose desarmado o debilitado la función social de las instituciones tradicionales, siendo sustituidas por agencias facilitadoras de transacciones entre mercado e individuos; los gobiernos articulan el tema vivienda como un producto económico y financiero a la vez que argumentan –por fuerza de su naturaleza política– su razón social. En su último informe para las Naciones Unidas, Rolnik analiza que: “La financiación de la vivienda también se ha convertido en un pilar central de los mercados financieros mundiales, y es fundamental para el desarrollo del sector financiero a nivel nacional e internacional.”. La autora declara en su informe que: “La mayoría de las políticas y estrategias de financiación […] tienen por objetivo promover la propiedad y se basan en la premisa de que el mercado inmobiliario si se estructura y regula adecuadamente y está respaldado por el necesario marco jurídico e institucional, puede asegurar el acceso de todas las personas a una vivienda en propiedad adecuada y asequible”³³.

Esta postura debilita la razón sectorial con que se relacionaba el área pública de la vivienda frente al Estado y el imaginario colectivo en el Estado de bienestar y reafirma la tendencia residual que como política social manifestaba en la etapa neoliberal del fin de siglo. El área de la vivienda se definió como una función social del Estado, cuando este intervenía a través de programas que daban dirección y entorno al problema social. Mediante esta cualidad el Estado proveía de políticas universales efectuando políticas sociales de vivienda para grupos medios y políticas de vivienda social de contenido focalizado con base a arreglos corporativos. Estos planes de gran profusión y escaso control estaban organizados y producidos por el propio Estado, mediados por la participación de varios niveles del Estado (central, regional, local) y por grupos organizados de la sociedad (cooperativas de ayuda mutua, de ahorro, gremios y sindicatos y empresarios que invertían en vivienda como función conexa a la fabril creando los barrios obreros). La participación ciudadana y civil fue también “el cemento” de la cultura política que guió al bienestar. Hoy la modalidad de facilitador es la mediación regulatoria y de control que adaptada a las características de cada país deja en libertad de acción a usuarios y proveedores. Esto significa entre otras cosas, la variación del concepto de la función de elaboración de políticas de vivienda. De las dos categorías anteriormente citadas, en Uruguay se ha pasado a la categoría de “vivienda de interés social”, conceptualización que deja por el camino la naturaleza original del área, el involucramiento del Estado en la producción y distribución de los bienes y el área de derecho social de la ciudadanía.

El caso uruguayo: la transformación sistémica del área desde 2005

En este capítulo incursiono en el rumbo que tomó el área de vivienda en dos gobiernos consecutivos de izquierda en Uruguay (2005-2010 y 2010 al presente), analizando sobre sus hojas de ruta los resultados en tanto cambios y continuidades a procesos anteriores en materia de conceptualización y dirección del área pública de la vivienda. y los modelos de gobernanza que desarrolla a partir del trazado de sus objetivos y políticas. En primer término describo la herencia que recibieron los gobiernos del Frente Amplio en 2005, para continuar analizando las reformas que cambiaron sustantivamente la noción de vivienda social con que se fundaron las instituciones a principios del siglo XX. En esta parte abordo el relacionamiento de actores estatales y no estatales por considerar que en este factor se encuentran explicaciones del cambio.

2005-2010: Poner la casa en orden y reorientar los roles

El gobierno frenteamplista de Tabaré Vázquez encontró en el área estatal de la vivienda un espacio vaciado de cometidos y contenidos. La primera decisión fue ordenar y racionalizar la función institucional. El default del BHU sin autonomía financiera y bajo control del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) desde 2002, los altos niveles de corrupción política (con el procesamiento penal de jerarcas) y un modelo de gestión anacrónico y burocratizado no era funcional a los requerimientos del sistema financiero nacional e internacional.

La primera cuestión que se verifica en la propuesta programática del nuevo gobierno es el postulado queel Estado debe transformarse a sí mismo al tiempo que modificar las relaciones con una sociedad que manifiesta cada vez más complejidad en su propia estructura y sistema de vínculos en su interior, con el Estado y el sistema político. La propuesta del “Uruguay Social” reivindicó la vocación universalista e integral de las políticas públicas sin desconocer que el componente de emergencia social que se abatía sobre el país requería de una intervención urgente y focalizada. Pero entre el Programa que pretendía la inmediata solución a la demanda consolidada por vivienda (se calculaba en 80.000 familias) y la práctica se recorrió un largo trecho. En este sentido se entra en un proceso de recomposición institucional que empezó a cambiar a mitad de período la orientación social del área. Una primera medida del saneamiento institucional fue insertar el factor vivienda en el orden sistémico del Estado: por un lado que adquiriera responsabilidad financiera sobre sus activos y pasivos y por otro alinearlo a la senda de crecimiento y desarrollo económico del país. La inversión extranjera se hizo fuerte en el mercado inmobiliario, los agentes domésticos comenzaron a actuar en consecuencia volcados a segmentos de alta gama y las soluciones con contenido social no importaron al mercado. La carencia de interés del mercado³⁴ fue por cierto escepticismo en que una orientación de izquierda diera cabida al interés privado y las efectivas capacidades de ordenar un área pública que se observaba en proceso de extinción.

Insertar el área de vivienda en el orden sistémico del Estado

Para acometer el cambio se necesitaban herramientas potentes que a la vez no generaran problemas de alcance político mayor en una fuerza política sin antecedentes gubernativos de nivel nacional. Un primer dilema seguía planteado en como quitar poder al Banco Hipotecario del Uruguay (estatizado en 1912) y a su burocracia a la vez que empoderar a un ministerio “mal burocratizado”, con baja capacidad técnica y altamente politizado en la relación con la demanda. Para generar y regenerar el liderazgo público en materia de vivienda no había instituciones responsables y solventes a las cuales acudir. Eliminarlas significaba un costo político demasiado grande y había que pensar en un sustituto con la fuerza política suficiente para desmontar el andamiaje histórico sin soliviantar los apoyos sociales y corporativos.

Otro dilema era que hacer con los deudores hipotecarios (deudores sociales) del Estado, donde las cooperativas de ayuda mutua y de crédito eran las principales implicadas. Estas organizaciones con capacidad de organización y presión fueron históricamente aliadas de la izquierda y enfrentarlas constituía un problema político entre el gobierno y el partido³⁵. Ni el ministerio ni el banco tenían la fuerza suficiente para forzar a los deudores con una normativa inadecuada y estrecha en este sentido, por lo que poco podían hacer para sanear sus pasivos por deudas sociales. La reforma necesitaba de una nueva orientación que no encontrara obstáculos de actores corporativos y de la sociedad en su conjunto con capacidad de presionar e inmovilizar a la clase política.

En 2007 aparece la primera medida legal: la ley nº 18.125 reformó la gestión de tres campos sensibles a los intereses de un gobierno que contó con mayorías especiales a los efectos. Se reestructuraron las funciones del BHU remitiéndolo al área exclusivamente financiera, se creó la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) como ente descentralizado y se elaboró un sistema de ejecución simplificada del crédito hipotecario para la vivienda, donde se obvió el sistema de intervención judicial existente hasta la fecha³⁶. Estas tres medidas tienen una fuerte conexión entre sí y apuntan a fortalecer la eficiencia y eficacia estatal en materia de manejo interno de fondos y relación con el público objetivo, dos factores que se fueron distorsionando en el correr de las décadas. En este paquete de medidas, se ubicaron definitivamente los roles y las funciones estatales y el nuevo tipo de relacionamiento del área estatal con la ciudadanía y el sector privado. La reforma puede distinguir ahora tres grandes actores: por un lado el BHU reducido a agente financiero en competencia con el sector privado y con el estatal Banco de la República (BROU); por otro el MVOTMA dedicado a ejecutar programas focalizados; y por otro la ANV que concentra la decisión y gestión operativa de los recursos institucionales y la gestión de deudores asumiendo un rol principal en materia de planificación y ejecución de planes de acceso a la vivienda que son implementados en su seno o en las otras dos instituciones de acuerdo a cada modalidad asignada. La ANV fue diseñada por un programa financiado por el PNUD³⁷ y fue propuesta desde el ejecutivo nacional y aprobada por amplias mayorías (partido de gobierno y oposición). En el Capítulo nº 2, Artículo 9º, se determina su creación: “Créase la Agencia Nacional de Vivienda como servicio descentralizado, con los fines, cometidos y atribuciones que especifica esta ley. En su actuación podrá identificarse también con la sigla ‘ANV’; en la presente ley se la menciona como ‘la Agencia’”. La creación del nuevo organismo fue argumentada como un sistema que […] tiene como finalidad promover y facilitar el acceso a la vivienda de conformidad al art. 45 de la Constitución de la República³⁸, así como contribuir a la elaboración e implementación de las políticas públicas en materia de hábitat urbano”³⁹.

Sus funciones fueron:

a. “Ejecutar programas de vivienda y desarrollo urbano en acuerdo con entidades públicas y privadas.

b. Desarrollar y gestionar instrumentos financieros que faciliten el acceso al financiamiento de la vivienda.

c. Actuar en el mercado inmobiliario como inversionista y gestor de emprendimientos en áreas urbanas.

d. Además, administrará activos de cartera de créditos para la vivienda”.

En la declaración de las metas y objetivos de la ANV se expone “Ser una entidad que cuente con las capacidades necesarias que le permita prestar servicios de excelencia para la ejecución de políticas y programas de hábitat urbano definidas por las autoridades nacionales y departamentales, integrando las dimensiones económicas, sociales y medioambientales”.

La ANV se convirtió en el eje ejecutivo del área, teniendo directa información y control sobre las actividades del ministerio y del BHU por ser el organismo creador de las líneas de políticas ejecutadas por estos. Se programaron una serie de instrumentos como crear y gestionar sistemas de seguros de créditos hipotecarios, fondos de garantía, desarrollo de instrumentos de reducción de costos de fondeo de la actividad hipotecaria a determinados sectores de la población y capacidad de actuar en el mercado inmobiliario como inversionista en calidad de único propietario o en asociación con privados.

En esta fase, las expectativas fueron superlativas respecto al lugar de privilegio que ocuparían los “socios sociales” de la izquierda (cooperativas) y se mostraban más cautas desde los agentes de mercado. Pero la ANV no se apoyó en socios políticos, generando una línea de políticas independiente del ministerio y del banco, constriñendo la operativa de estos y la capacidad de presión de grupos corporativos de corte social (cooperativas). La ANV trabaja con bajo perfil mediático, sin exponerse al debate público, en consonancia con las ideas de dirección de nueva gerencia pública. Sin embargo es posible observar su eficiencia y efectividad en tanto redujo la cartera de morosos, ejecutó miles de viviendas impagas o con atrasos y delineó las políticas de las otras instituciones del rubro, fomentando la línea de compra de vivienda. En la tabla 1 se muestran datos proporcionados por la ANV en relación al período entre marzo de 2011 y marzo de 2012:

Tabla 1: Soluciones a morosidad antigua, nuevos inscriptos y viviendas ejecutadas y en proceso entre 2011 y 2012.

Fuente: elaboración propia con datos de ANV 2013.

Toda la operativa institucional reformuló la inserción del área en el conjunto del Estado. En este primer quinquenio de la izquierda el ordenamiento institucional se organizó para ligar el aspecto económico y productivo a un sector tradicionalmente vinculado al área social. Posteriormente otra ley de importancia concreta el cambio.

2010–La alianza para el cambio: NGP y participación del mercado

A instancias de la ANV se aprueba en 2011, también con votos del FA y oposición la ley de Promoción a la Inversión Privada de Vivienda de Interés Social (ley nº 18.795), que establece la intervención del mercado en la financiación y venta de viviendas no suntuarias mediante la regulación y control del Estado. Los principales objetivos de la ley son: aumentar la cantidad de viviendas disponibles y mejorar las condiciones de financiamiento y garantía de crédito hipotecario. En este sentido, a instancias de la ANV se replanteó el concepto social tradicional a la vivienda en tres tipos de acceso: a) vivienda social para grupos carenciados implementada por ANV y ministerio con subsidios parciales o totales de familias registradas por sus ingresos; b) vivienda de mercado para grupos con capacidad de acceso (ingresos y ahorros); y c) se introduce el concepto de vivienda de interés social, una categoría intermedia dentro de la cual se genera una red de proveedores, usuarios y clientes en relación privada controlada por la normativa estatal pero con autonomía de transacciones y financiamiento entre privados. La introducción de este nuevo concepto apunta a la propiedad del bien consolidando en Uruguay las líneas que se desarrollan en otros países. El Estado regula las condiciones de acceso y provisión (financiación, calidad, precios) respondiendo a la necesidad de cubrir la demanda de los grupos intermedios con capacidad de pago y sin capacidad de ahorro previo o seguridad de poder transar con el mercado debido a su situación económica actual y futura, a los cuales el Estado no considera pasibles de políticas focalizadas ni beneficiarios de préstamos o subsidios. El Estado juega un papel de facilitador del acceso a las familias y el mercado es beneficiado con renuncias fiscales muy importantes. A la vez, la vivienda de interés social se transforma en un factor que incide enlas condiciones macroeconómicas favorables a la inversión privada y al aumento de la competitividad sistémica del paísporque moviliza la inversión, la cadena productiva industrial y el empleo. Los objetivos declarados en el cuerpo legal crean: a) fondos de garantía hipotecaria donde el Estado asume o respalda con subsidios del 20% la entrega inicial del 30% (el otro 10% va por parte del comprador que aporta el ahorro previo); y b) el financista privado corre con el 70% restante y es eximido de aportes fiscales (como el IVA, el IRAE, trasmisión patrimonial, IRPF⁴⁰, contribución inmobiliaria urbana, entre otros). Los resultados a la fecha de elaboración de este artículo son auspiciosos. El mercado de alta gama comenzó a saturarse⁴¹ y comenzó a dar las respuestas esperadas referidas al “interés social”, aunque la demanda instalada de familias interesadas, los ajustes salariales y de materiales elevaron el costo del m2 de construcción. También sube su valor al ritmo de la demanda el valor del suelo, en especial en la ciudad de Montevideo y su zona metropolitana y en el departamento y ciudad de Maldonado. La relación de precios de suelos, metro cuadrado de construcción, y precio final a la venta se elevó entre el inicio del programa a la fecha. La tabla 2 muestra el precio de los factores y el cuadro tercero la evolución entre 2011 y 2013 de los precios de vivienda media en un sector que comenzó a manifestar gran dinamismo en oferta a grupos de ingresos medios y medios altos.

Tabla 2: Precios estimativos de m2 de suelo y m2 construcción según zonas de Montevideo y Canelones.

Fuente: elaboración propia con datos INE 2013 y Revista Propiedades 2013. Precios aproximados de acuerdo a la tipología, estructura y calidad

Tabla 3: Evolución de los precios de viviendas de dos y tres dormitorios calidad media

Fuente: Elaboración propia con datos de ANV, Revista Propiedades y http://weigelhaller.com.uy/. Se toma un promedio de la oferta observada en web de ANV entre junio y agosto 2013.

A manera de reflexiones finales

El Estado uruguayo ha entrado definitiva y ordenadamente en la estrategia de financiación a la vivienda social y de interés social. La orientación dominante en los dos últimos gobiernos considera que el mercado “refrenado” es un proveedor confiable para sustituir líneas que el área pública y la política no están dispuestos a asumir.

La concepción actual que trasciende orientaciones políticas relacionadas al valor agregado de la función estatal en la cuestión social llevadas adelante por el Estado de bienestar del siglo XX y apoyadas tradicionalmente por la izquierda nacional, ha quedado relegada por la orientación del gobierno a considerar cursos de acción donde el factor vivienda es un componente de competitividad del país, incidiendo en la economía, la producción, el empleo y en consecuencia en el bienestar público.

Como Uruguay entra en las tendencias mundiales con ciertos retrasos, toma de otras experiencias los costos políticos y sociales que acarrean las reformas. En el caso de la aplicación de la ley de inversión privada a la vivienda de “interés social”, el Estado no toma costos económicos pues en primer término asume sólo el 10% de una posible deuda, y segundo traslada al mercado financiero y productivo los instrumentos de ejecución inmediata.

Esto, si bien no es un costo económico puede significar a mediano o largo plazo costos políticos si el Estado no controla al mercado en las condiciones que les concede en tanto renuncia fiscal, calidad de vida y mecanismos de ejecución sumaria de deudores.

Coincidiendo con el informe de Rolnik, observamos que dadas las condiciones de precios y ahorro previo exigidos no se garantiza la inclusión de grupos que puedan quedar en el medio entre el subsidio estatal para vivienda social y el fondo de garantía hipotecaria que realiza el Estado en el plan de interés social. Tampoco garantiza que la acción estatal atienda a los grupos más pobres, sin garantías por falta de inserción en el sistema. De hecho la experiencia del Plan Juntos impulsado por iniciativa personal del presidente Mujica está por fuera de la institucionalidad formal y no logra llegar con eficacia al 1.6% de la población considerada en condición de indigencia.

En términos más generales que el caso uruguayo, puede observarse en la región latinoamericana un traslape de la cuestión social tal como la que se desarrolló en la primera mitad del siglo XX⁴². Si bien se asume este problema, la naturaleza social que las áreas de vivienda desarrollaron en el bienestar basado en un universalismo declarado y apoyado por las élites políticas donde las políticas públicas focalizadas eran accesorias y tenían un sentido claro de inclusión, ha sido transformada. Si bien se reconoce que la focalización en políticas tiene un carácter de inclusión, las mismas están siendo observadas con una mirada de cuasi mercado. Primero, porque el Estado se desprende de la intervención, dejando al sector privado el manejo de la transacción, el relacionamiento con los compradores, la calidad de las viviendas y su localización territorial que no tiene relación con el concepto de hábitat. En consecuencia, esta tendencia está soslayando el concepto de derecho ciudadano a la vivienda y al hábitat adecuado. Segundo, porque el concepto de accesibilidad y asequibilidad refiere solamente al factor financiero, dejando liberado al Estado de otras responsabilidades que atañen a la planificación, la implementación, el control y la evaluación de las acciones. Todas estas dimensiones son componentes de la matriz de una política pública que no son alcanzados por una gestión gerencial basada en indicadores de resultados de eficiencia. Por otro lado, la participación ciudadana como bien político de las democracias se diluye por la remercantilización en la prestación de bienes sociales, el Estado presente en alguna primera instancia facilitadora no tiene más incumbencia en el proceso. Se diluye en definitiva un elemento que hace a la construcción de las sociedades y del territorio nación porque se pierden de vista las necesidades (sólo se atienden “interesados”, las demandas que se diluyen porque no hay referentes públicos a los cuales acudir). Se promueve la propiedad como bien transable con incidencia en el crecimiento económico familiar pero no se contempla el desarrollo que contiene más factores, ajenos a las finanzas. En suma, la política de vivienda como bien social se ha integrado a un proceso sistémico en el cual es receptora de intereses ajenos a la cuestión social. Ha perdido o está perdiendo su poderosa razón social, ahora pesa la competitividad sistémica del Estado en términos de crecimiento económico sin certezas de que en algún momento, vuelva a tener lo social un peso sustantivo. La teoría liberal del crecimiento por derrame ha insuflado las orientaciones públicas en políticas de vivienda: cuanto más estén insertos los individuos en el mismo, más oportunidades tendrán de acoplarse a la gobernanza de cuasi mercado en vivienda impulsada por el Estado, donde este es ahora uno más de los actores con capacidad de decisión.

Notas

¹Este artículo refleja una etapa del proyecto de investigación de la autora sobre procesos institucionales y política pública de vivienda en el Conosur, encuadrado en el programa de Grupo de Trabajo en América Latina y el Caribe sobre Hábitat Popular e Inclusión Social, grupo de investigación auspiciado por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO).
³Casacuberta, 2006.
⁴Easton, 1973.
⁵Flisfisch A., 1989; Franco R., 1993; Cerrillo i Martínez, A., 2004; Echevarría Koldo, 2005.
⁶Meny y Thoenig, 1992; Aguilar Villanueva, 2006; Lahera, 2002.
⁷Jessop, 2008.
⁸Narbondo, 2012, p. 2.
⁹Marshall, 1998.
¹⁰Esping-Andersen, 1993.
¹¹Rhodes, 1997 y 2000; Pierre, 2000; Prats, 2003; Rosanvallon, 2009, entre otros autores.
¹²Arriagada, 2006, p. 11.
¹³Pierson, s.f. y 2006.
¹⁴Easton, 1973; Dalh, 1989.
¹⁵Soto, 2001, p. 93.
¹⁶Kaztman, 2000.
¹⁷Rolnik, 2012, p. 4.
¹⁸Kaztman, 2000b, p. 186.
¹⁹Con excepción de Brasil que lo integra en la década de los 80.
²⁰Jessop, 2008.
²¹Maintz, 2001; Pollitt, 2007; Pierson, 2006.
²²Garretón, 2012; Narbondo, 2012; Boschi y Gaitán, 2008.
²³Garretón, 2012, p. 67.
²⁴Ibíd, p. 61.
²⁵Tomado de ponencia de Nuria Cunill presentada en X Congreso de SAAP, 2011 (sin publicar).
²⁶Garretón, op cit., p. 59.
²⁷Vilas, 2005.
²⁸Políticas que reflejan variaciones en el comportamiento del gasto público en cuanto al nivel, origen presupuestal y dinámica temporal del gasto (Pierson, 2006).
²⁹En contrario al modelo de bienestar que actuaba a la oferta llamando con sus planes a beneficiarios de varios grupos sociales, la identificación a la demanda supone que la ciudadanía es la que se organiza, demanda y en consecuencia se producen las políticas y planes.
³⁰Rolnik, 2012, p. 4.
³¹Asequibilidad es definida como “que se puede conseguir o adquirir”; referido a precio y condiciones “moderadas”. Es diferente el concepto de accesibilidad que define “que permite un fácil acceso o entrada”.
³²Narbondo, 2012, p. 8.
³³Rolnik, 2012, p. 23.
³⁴El mercado fue marginal en el período del bienestar, se asoció al Estado para la vivienda focalizada para pobres en 1991 y en la provisión privada para grupos de clase media.
³⁵Un análisis en Magri, 2007.
³⁶Un juicio ejecutorio de vivienda podía llevar más de una década.
³⁷Programa “Fortalecimiento institucional del MVOTMA y apoyo al diseño e implementación de la política habitacional”. URU/05/005. Cofinanciación de U$S 21.600 sobre total de U$S 1.915.338. (PNUD, 2005)
³⁸En 1945 la reforma constitucional inserta al mercado como socio y proveedor, aunque este papel no fue desempeñado hasta la reforma liberal de 1991 y aún así fue relativo por el poder del BHU.
³⁹Sesión Ordinaria CC.RR del Uruguay, 18/7/2007, p. 44.
⁴⁰IVA: impuesto al valor agregado; IRAE: impuesto a las actividades económicas; IRP: impuesto retribuciones personales.
⁴¹Inversión inmobiliaria en Punta del Este, Maldonado, por ejemplo las torres del norteamericano Donald Trump, de inversores chilenos, argentinos, alemanes y brasileros.
⁴²Experiencias de caso expuestas por representantes de todos los países de América Latina en el Congreso de CLACSO “Hábitat popular e inclusión social”, Río de Janeiro 10/2012, el cual integra la autora de este artículo.

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Fecha de recepción: 25.01.13
Fecha de aceptación: 10.09.13