doi 10.4067/S0718-83582014000100002
María Mercedes Di Virgilio2, Tomás Alejandro Guevara3 , María Soledad Arqueros4
2 Argentina. Socióloga y Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Investigadora adjunta del CONICET y del Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
3 Argentina. Sociólogo, Magíster en Políticas Sociales y Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Becario Postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, con sede en el Departamento de Ciencias Económicas y de la Administración, Sede Andina, Universidad de Río Negro.
4 Argentina. Socióloga, Universidad de Buenos Aires. Candidata al Doctorado en Ciencias Sociales de la misma Universidad y becaria doctoral del CONICET con sede en Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
Resumen
En este trabajo se abordan las políticas públicas de regularización dominial y urbanística implementadas en América Latina en las últimas décadas, haciendo hincapié en la experiencia comparativa de tres países de la región: Argentina, Brasil y México. Para ello, se hace una breve reseña del desarrollo del hábitat informal y de la situación habitacional de los países seleccionados. Posteriormente, se analizan la normativa urbana vigente, las políticas de regularización dominial y urbanística implementadas a nivel federal y los diferentes organismos involucrados. Finalmente, se contraponen los diferentes modelos de gestión y articulación interjurisdiccional existentes en cada uno de los países. El análisis se vale de estadísticas oficiales y datos secundarios sobre condiciones habitacionales, normativas urbanas y programas vigentes. Pese a compartir la organización política federal, el análisis comparativo muestra grandes diferencias entre los países en función de los arreglos institucionales y la relación con el tipo de régimen de propiedad vigente.
PALABRAS CLAVE: HÁBITAT; ORDENAMIENTO URBANO; POLÍTICAS DE REGULARIZACIÓN
Introducción
En términos generales, se puede afirmar que una importante proporción de la población de las ciudades latinoamericanas resuelve sus necesidades habitacionales por fuera de los mecanismos del mercado inmobiliario formal. Si bien el Estado ha apelado a la construcción de vivienda social como estrategia para ampliar el acceso a la vivienda, no ha conseguido dar respuesta a las necesidades de vivienda de la población de menores recursos. De esta manera, amplios sectores se han visto obligados a desarrollar estrategias propias de acceso al suelo y la vivienda, dando origen a las urbanizaciones informales. En general, los barrios resultantes de este proceso se caracterizan por la precariedad que presentan en sus condiciones habitacionales. Ante este panorama, el Estado fue implementando políticas de regularización dominial y urbanística para mejorar las condiciones de hábitat de estos barrios e integrar a sus habitantes al régimen de propiedad. El presente trabajo tiene por objeto indagar acerca del diseño y la implementación de estas políticas de regularización en las últimas décadas, sus alcances y limitaciones, en Argentina, Brasil y México. La selección de los países está vinculada a la trayectoria de investigación compartida con investigadores de esos países en el marco de la Latin American Housing Network. El período de análisis escogido está relacionado, en primer lugar, con el surgimiento de este tipo de políticas en la región durante la década de 1960-1970 y, en segundo lugar, su difusión y masificación a partir de la década de 1990.
En la primera sección del trabajo se caracteriza conceptualmente el desarrollo del hábitat informal en la región especificando sus características. Posteriormente, se caracteriza brevemente la situación habitacional en los tres países seleccionados, haciendo hincapié en la extensión que presentan las tipologías de hábitat informal. Luego, se analizan las políticas de regularización implementadas en los países seleccionados y los instrumentos utilizados en su implementación. Finalmente, se trazan algunos ejes comparativos que surgen del análisis de los modelos de gestión y las modalidades de articulación interjurisdiccionales.
Hábitat informal y condiciones habitacionales en América Latina
Como se dijo en la introducción, gran parte de la población de América Latina resuelve sus necesidades por fuera del mercado inmobiliario formal. No obstante, esto no quiere decir que estén excluidos de la dinámica de producción capitalista del hábitat, sino que se mueven en los circuitos del hábitat informal.
Asumir la existencia de los circuitos del hábitat informal no implica adherir a una taxonomía dualista sobre la existencia de un mercado formal versus otro informal. Al contrario, supone afirmar que la “informalidad es parte constituyente de la estructura productiva y territorial de la ciudad y que pone de manifiesto el carácter segmentado de un único mercado de trabajo y de tierra que refleja la heterogeneidad del sistema”5. En este sentido, existen acoplamientos e interrelaciones entre el sector informal y el formal, entre muchos otros: la provisión de insumos y capital, el trabajo asalariado, etc.
En términos generales, los procesos de producción del hábitat constituyen un universo heterogéneo de prácticas sociales de producción y reproducción de las condiciones sociales necesarias para habitar en la ciudad. Este universo incluye prácticas tan disímiles como la construcción a través de empresas constructoras o los procesos de autoconstrucción del hábitat. No obstante, nos interesa delimitar aquí lo que denominamos el hábitat informal.
Hábitat informal es un concepto que refiere a la situación de tenencia del lote y/o la vivienda (informalidad dominial) o bien está vinculada con las condiciones urbano-ambientales de desarrollo del hábitat (informalidad urbanística)6. Desde esta perspectiva, la informalidad se origina cuando la situación de tenencia o las condiciones urbanísticas no se ajustan a la normativa que regula las relaciones de acceso y ocupación de la tierra y de la vivienda. Remite así, al orden jurídico que regula las relaciones sociales y que se expresan territorialmente en los patrones de localización residencial y en la situación habitacional predominantes entre diferentes sectores sociales. De esta manera, la informalidad se define por “la forma en que se resuelve la relación con el mercado de tierra y vivienda y con el sistema de propiedad”7.
No debe ser imputado mecánicamente a la noción de hábitat informal el carácter precario o deficitario en términos de las condiciones de vida de la población involucrada, sino que refiere a la relación de dichas condiciones con el orden jurídico imperante en un momento determinado. Por ello, la informalidad es inseparable de la intervención estatal reguladora: es ella quien fija la frontera entre la informalidad y la formalidad. Este límite es variable en el tiempo y expresa, como toda política pública, la correlación de fuerzas entre los diferentes actores involucrados8. La situación de tenencia da cuenta de la relación de determinados procesos de producción del hábitat con la normativa urbana vigente en un determinado momento histórico. En este sentido, la informalidad urbana está “mediada también por factores políticos y sociales, y por decisiones políticas que pueden orientar o bien facilitar procesos integrales de inserción urbana plena, o bien pueden reproducir lógicas fragmentadas y fragmentarias”9.
Por lo dicho, no debe confundirse la noción de hábitat informal con la noción de hábitat popular, ya que son abordajes analíticos diferentes. La primera de estas nociones remite al ordenamiento jurídico vigente en un determinado momento histórico, mientras que la segunda remite a las diferentes manifestaciones del habitar por parte de los sectores populares de la región, es decir, a las relaciones entre las formas de habitar y la estructura social.
Es importante entonces no yuxtaponer estas nociones, porque se cae en el error de pensar que todo proceso de hábitat popular es informal. Tampoco se debe caer en el error de imputar a cualquier fenómeno de hábitat informal el carácter de popular. Asimismo, existen numerosas variantes en que la informalidad está puesta al servicio de los intereses de sectores sociales acomodados que se extralimitan en el uso y ocupación de espacios comunes, como también puede verse en Argentina en muchos casos de urbanizaciones cerradas donde se localizan sectores de ingresos medio-altos y altos.
Finalmente, la informalidad, tal como ha sido conceptualizada en este apartado, pone de relieve el acceso desigual que tienen los diferentes grupos socioeconómicos al derecho a la ciudad10. En tal sentido, la política de suelo, deja el acceso al suelo y la vivienda sujeta a la capacidad de pago de las familias. Esto no sólo afecta la oportunidad de los hogares a una vivienda, sino también a las oportunidades asociadas a la localización. Así, los hogares habitan y viven la ciudad de manera desigual, lo cual repercute en las oportunidades de reproducción social que cada una de ellas tiene.
Situación habitacional en los tres países seleccionados
Los tres países seleccionados protagonizaron procesos de urbanización acelerados, vinculados principalmente a la reestructuración de las economías rurales por la modernización en el agro y por el desarrollo de procesos de industrialización por sustitución de importaciones desde las primeras décadas del siglo XX. Como la mayor parte de los países en la Región, concentran la mayor parte de la población en unas pocas grandes metrópolis. En este sentido, el caso de Argentina es el más extremo, con una situación de primacía urbana muy profunda por parte de Buenos Aires que multiplica varias veces la población de Rosario, la segunda ciudad en importancia del sistema urbano. Ambas ciudades concentran casi el 40% de la población total. El caso Mexicano es menos acentuado, pero tiene la urbe más populosa de la región –el DF con algo más de 20 millones de personas–, junto con Guadalajara concentran casi el 22% de la población total. Mientras, Brasil tiene un sistema urbano más equilibrado, con al menos dos metrópolis de gran tamaño (megalópolis, podría decirse): San Pablo con algo más de 19,5 millones y Rio de Janeiro con casi 12 millones –ambas concentran el 16,6% de la población total– y varias ciudades de gran tamaño. La literatura señala al desfasaje entre una industrialización incompleta e insuficiente y una urbanización acelerada como uno de los factores determinantes en el surgimiento de la informalidad y la pobreza urbana. Esta situación es particularmente notable en las grandes metrópolis de la región y está vinculada al carácter dependiente de las economías de la región11.
En este marco de extendida informalidad urbana, Argentina es uno de los pocos países que contó con un submercado de suelo urbano para sectores de bajos ingresos –los llamados loteos populares12– que debían su existencia a una normativa urbana muy laxa en términos de subdivisión y uso del suelo. Esta normativa autorizaba la subdivisión de fracciones de tierra en lotes individuales, en ocasiones sin mediar inversión en infraestructura o equipamiento alguno por parte de los loteadores, abaratando notablemente el costo de los terrenos. Esta política permitió un acceso masivo al suelo urbano para los sectores medios y medios-bajos. Asimismo, fue fuente de enormes beneficios para los loteadores que prácticamente con nula inversión multiplicaban el valor de los lotes por su incorporación al ejido urbano, primero, y después por la acción del Estado que proporcionaba la infraestructura y el equipamiento necesario para la consolidación de esos barrios13. Buena parte del acceso al suelo urbano desarrollado entre las décadas de 1940 y 1970 en los principales centros urbanos de Argentina se canalizó a través de estos mecanismos de loteos populares, que permitían la transferencia de suelo urbano sin servicios en mensualidades accesibles al ingreso medio de los asalariados, en un contexto de pleno empleo. Sin embargo, antes, durante y después de los loteos populares coexistieron con modalidades de hábitat informal que claramente estaban fuera de la formalidad sancionada en la normativa urbana: inquilinatos, villas de emergencia, asentamientos, ocupaciones de inmuebles, etc.
En Brasil, la falta de un submercado de suelo regulado generó informalidad tempranamente. Su expresión más cabal son las favelas que se extienden en la gran mayoría de los centros urbanos del país. En muchos casos, estas urbanizaciones son producto de la ocupación informal de tierras que eran consideradas legalmente como reservas y/o no urbanizables por motivos ambientales o topológicos, como es el caso de los morros, donde se construye en terrenos que superan la pendiente máxima habilitada para ser urbanizada, lo que genera recurrentes conflictos por el desprendimiento y deslizamiento del suelo.
El caso de México presenta especificidades notables porque cuenta con el antecedente de la Reforma Agraria, impulsada en el contexto de la Revolución Mexicana en la primera mitad del siglo XX. La informalidad estuvo vinculada fundamentalmente a las restricciones para incorporar las tierras rurales ejidales o comunales al desarrollo urbano y al accionar de loteadores piratas que daban cuenta de esta demanda por fuera de la legalidad imperante. Con el correr de las décadas, las tierras ejidales y comunales resultantes de dicha reforma fueron urbanizadas informalmente de forma masiva, ya por ocupación, loteos piratas o informales, dando origen a las colonias. Estas colonias son los principales destinatarios de los procesos de regularización que se analizan.
Existe una notable dificultad para cuantificar la población que vive en la informalidad, así como la población que ha sido atendida por políticas de regularización14. Más difícil aún es plantearse esta cuantificación a nivel comparado entre diferentes países, debido a la heterogeneidad de los indicadores; pese a lo cual intentamos una aproximación preliminar a través de la información oficial disponible por parte de los respectivos institutos de estadística de los países seleccionados.
Un indicador que puede servir para dar cuenta, en términos cuantitativos, de la extensión de la informalidad en los países seleccionados es el indicador de situación de tenencia de la vivienda relevado a través de los censos de población y vivienda. Un primer dato llamativo, es que el instituto mexicano no publica dicho dato, en un país donde se sabe que el conflicto por la tenencia de tierras ejidales y/o comunales y urbanas es uno de los principales factores de desarrollo de la informalidad urbana. Por su parte, en Argentina, la informalidad según este indicador asciende a 14,1%15, mientras que en Brasil es del 9.9%16. Este indicador nos permite aproximarnos al universo que potencialmente podría ser sujeto de políticas de regularización dominial, en cada uno de los países. En tanto revela la condición de tenencia de la vivienda y el terreno por parte del hogar censado, por lo que es uno de los indicadores fundamentales para identificar el universo de informalidad dominial urbana. No obstante, nada dice sobre las condiciones urbanísticas y ambientales de dichos hogares.
Por ello, para aproximarnos a las necesidades de regularización urbanística y ambiental se pueden tomar otros indicadores, de los cuales seleccionamos tres: acceso al agua corriente de red, acceso al sistema de desagüe y disponibilidad de inodoro con arrastre de agua en la vivienda. Los dos primeros indicadores permiten aproximarnos a la existencia de redes de servicios de infraestructura básicos en las viviendas, que es una de las necesidades fundamentales en términos de consolidación de los barrios de origen informal. El tercer indicador, en cambio, nos habla de la capacidad de inversión y mejora por parte de los hogares de la infraestructura y el equipamiento sanitario de su vivienda.
Los tres países muestran un nivel elevado y similar de acceso a la red de agua corriente. No obstante, es muy dispar el acceso al sistema de desagüe: México, 88,8%17; Argentina, 77,8%; y llama la atención lo bajo del porcentaje de este indicador en Brasil (55%). De manera similar se distribuye la disponibilidad de inodoro con arrastre de agua, ubicándose México en un nivel muy elevado de disponibilidad (93,9%), seguido de Argentina (87,3%), y muy por debajo, con niveles muy bajo de disponibilidad, Brasil (55,4%).
Otro indicador relevante para aproximarnos a la informalidad urbanística y ambiental está referido a la calidad de los materiales constructivos de las viviendas, que dan cuenta del nivel ingreso, capacidad de inversión y nivel de consolidación de los barrios populares de origen informal. Con respecto este indicador es difícil trazar un paralelo, porque México no tiene o no publica un indicador sintético y presenta separados los datos con respecto a los materiales predominantes en pisos, las paredes y el techo; mientras que Brasil no publica o no releva ningún dato sobre calidad de los materiales constructivos. Argentina, en cambio, sí publica un índice sintético denominado CALMAT (calidad de los materiales), cuyo nivel observado es bastante elevado: un 38,4% de viviendas construidas con materiales precarios.
Este diagnóstico, si bien muy preliminar, nos permite vislumbrar el porcentaje elevado de población y de viviendas que están involucradas en la problemática del hábitat informal y que pueden ser destinatarios de políticas públicas de regularización dominial y urbanística.
En las siguientes secciones vamos a analizar la normativa urbana existente en cada país en relación con la regularización de la informalidad urbana, y vamos a detallar los principales organismos y programas, de nivel nacional, involucrados en la materia.
Las políticas de regularización
Se pueden distinguir tres tipos de políticas de regularización: i) aquellas que tienen por objetivo sanear la situación dominial; ii) aquellas que tienen por objetivo sanear la situación urbano-ambiental y iii) las integrales que articulan i) y ii)18 Las experiencias de políticas de regularización integral han sido escasas. Generalmente, las políticas de regularización se implementaron de manera desarticulada, siendo mucho más extendidas las políticas de tipo i. Ello se debió a que este tipo de intervenciones es menos costoso, tiene mayor visibilidad en términos políticos y ha recibido una fuerte promoción de parte de algunos organismos internacionales por sus supuestos efectos multiplicadores.
Las políticas de regularización surgieron en la década de 1960, especialmente en aquellos países como Perú y México donde las elevadas exigencias normativas y la falta de mecanismos de acceso al suelo propiciaron la extensión de situaciones de informalidad masivas, alcanzando en algunas ciudades a la mitad o más de la población.
Si bien son preexistentes, estas operatorias fueron impulsadas masivamente por los organismos internacionales de crédito durante la década de 1990. Influidos por la tesis de Hernando de Soto19, entendieron que la regularización dominial tendría por sí misma efectos beneficiosos en las condiciones de vida de la población al promover su inserción social y facilitar la integración en otras esferas tales como la laboral, educativa, etc. Pese a esto, en algunas experiencias estas políticas fueron resignificadas por las organizaciones de los barrios que impulsaron iniciativas de autogestión del hábitat. No obstante, los procesos no necesariamente han concluido de manera exitosa y tampoco han provocado los efectos sociales y económicos previstos. En numerosas situaciones, aun cuando se lograron concluir los procesos de regularización se desarrollaron nuevos procesos de informalización asociados a problemas de sucesión, de subdivisión, de venta y/o alquiler en el mercado inmobiliario informal, lo cual tiende a desmitificar algunos de los potenciales efectos beneficiosos de las políticas de regularización.
En el contexto de dinamización de estas políticas durante la década de 199020, la reforma del Estado y la reestructuración económica impactaron fuertemente en el funcionamiento del mercado de suelo urbano y generaron cambios profundos en las políticas de regularización implementadas. Desde entonces, el paradigma de políticas habitacionales se traslada de las políticas de vivienda tradicional, a los lotes con servicio y posteriormente a la legalización y mejoramiento de barrios, auspiciados por los organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Las políticas de regularización dominial han avanzado mucho más sobre tierras públicas, que sobre tierras privadas, donde el Estado debe primero expropiar o ser mediador –no desinteresado– en una negociación. Asimismo, debe destacarse como un antecedente histórico relevante la II Conferencia Hábitat de la Organización de Naciones Unidades de 1996, donde se definió a la tenencia segura como uno de los objetivos fundamentales de los gobiernos, dando un nuevo espaldarazo a este tipo de operatorias.
En este marco, los tres países tienen marcos normativos bastante disímiles en lo que hace a las cuestiones habitacionales, pese a que comparten el régimen federal de organización del Estado Nacional y abrevan en tradiciones y fuentes comunes del derecho.
La Constitución Argentina establece en su artículo 17 la inviolabilidad de la propiedad privada. Por otra parte, el artículo 14 bis establece el derecho a una vivienda digna y el artículo 41 establece el derecho a un ambiente sano. Esta conjunción de derechos, que muchas veces colisionan en realidad, debe ser resuelta políticamente por las autoridades competentes (tanto el legislativo como el ejecutivo) o en última instancia por el poder judicial, ambos en un contexto marcado por una gran conflictividad social. En otras constituciones nacionales, incluso en algunas constituciones provinciales de Argentina, la inclusión del principio jurídico de la función social de la propiedad es un argumento potente a favor de la primacía del interés social por sobre el interés individual patrimonial que puede ayudar a resolver dicha confrontación de derechos. El Código Civil es la ley fundamental que regula todo lo atinente a la propiedad de la tierra y de la vivienda, pero lo hace enmarcándose en los principios constitucionales de la inviolabilidad de la propiedad, tomando un claro sesgo patrimonialista que repercute en general en las sentencias y en la jurisprudencia. Esto genera grandes obstáculos en materia de regularización dominial, porque en general tiende a primar el derecho de propiedad irrestricto, por sobre otras consideraciones, como la función social de la propiedad.
En este marco es notoria la ausencia de una política de regularización unívoca a nivel nacional. Los pocos intentos de articular una política integral y universal fracasaron, recayéndose una y otra vez en la sanción de normativa específica para cada caso, segmentando las soluciones y vulnerando el principio de igualdad ante la ley de los habitantes. Esta situación expresa, en parte, un cierto consenso del sistema político acerca de no cuestionar las relaciones de propiedad y el acceso a la tierra y a la vivienda, poniendo a la propiedad privada por encima de los derechos sociales, económicos y culturales de las familias de menores ingresos, en vez de reconocer que existe una pugna entre dos derechos legítimos que debe ser procesada por las instancias adecuadas.
En el marco de la reforma del Estado y de la aplicación de las medidas de corte neoliberal se sancionaron algunas normativas que habilitaron mecanismos de transferencia y regularización de tierras para el hábitat de sectores populares:
La Constitución de Brasil de 1988 incorporó la función social de la propiedad en sus artículos 5, 170 y 182. Este último habla específicamente la propiedad urbana y establece que se puede limitar la propiedad en aras de las exigencias de ordenación de la ciudad expresadas en los planes directores. El artículo 183 establece que cualquier persona, que no posea otra propiedad inmueble, que ocupe pacíficamente y sin oposición por el plazo de cinco años una parcela de hasta 250 metros cuadrados, que no sea de dominio público, tiene derecho a pedir la transferencia de su propiedad por usucapión. Este instrumento jurídico, aunque fue poco aplicado, tiene un gran potencial en aras de facilitar la regularización dominial.
La reforma constitucional de 1988 otorgó mayor participación y decisiones a los municipios en la formulación de la política urbana, por lo que gran parte de las políticas formuladas se dan en ese nivel, lo que dificulta la comparación entre países. Los municipios son los encargados de formular los Planes Directores, que son uno de los principales instrumentos de gestión urbana. La Unión Federativa se encarga de trazar mediante leyes federales las principales directrices de la política urbana.
El caso de Brasil es mucho más rico en normativa cuyo desarrollo obedece a la presencia de un movimiento social potente: el Movimiento Nacional por la Reforma Urbana. Originado en enero de 1985 e institucionalizado como Foro Nacional de la Reforma Urbana en 1987, fue uno de los impulsores de la reforma constitucional de 1988.
Uno de las principales leyes que siguieron a la sanción de la nueva constitución fue la Ley Federal 10.257, denominada Estatuto de la Ciudad, que reglamenta los artículos 182 y 183 de la Constitución. Su sanción fue muy demorada y compleja, recién se produjo en 2001, trece años después de la reforma de la Carta Magna. Por la organización Federal del Estado de Brasil, el estatuto sólo establece una serie de principios e instrumentos a este fin, que sirven de marco general para las políticas urbanas de los Municipios.
También incorporan un instrumento preexistente, las Zonas Especiales de Interés Social, creadas por la Municipalidad de Recife en 1987. Esta figura facilita la regularización de asentamientos informales y permite a su vez diseñar áreas para la ocupación popular, porque habilita el establecimiento de índices urbanísticos diferenciados. No obstante, este instrumento no modifica concretamente la situación de la tenencia, ni la percepción de la seguridad de la tenencia, sino que apenas sirve para eliminar el riesgo de los desalojos21. Incluso puede llegar a causar desplazamiento de la población más vulnerable dentro de los asentamientos informales.
En los últimos años la política de vivienda de la gestión del Partido dos Trabalhadores fue produciendo un giro privatista, con mayor participación del capital privado y las empresas constructoras y desarrolladores urbanos, después de un origen en donde se hacía más hincapié en las políticas de autogestión y producción social del hábitat22. En este sentido, se acercó más a diseños como los de la política de subsidios habitacionales de Chile. El punto culminante de este giro es la sanción en 2009 de la Ley Federal 11.977, que regula el Programa “Minha Casa, Minha Vida”. Esta ley se ocupa fundamentalmente del financiamiento a la vivienda nueva, pero está integrada por un capítulo específico sobre regularización fundiaria de asentamientos informales, por eso la incluimos en este trabajo. Incluye tanto la regularización jurídica –títulos–, como urbanística y ambiental. Establece criterios para considerar cuándo un asentamiento informal está regularizado fundiariamente: densidad demográfica superior a 50 habitantes por hectárea, tendido de calles y al menos dos de los siguientes servicios de infraestructura: desagüe pluvial o cloacal, agua potable, energía eléctrica, limpieza urbana. La regularización, además, puede ser individual o colectiva a nombre de cooperativas, asociaciones, fundaciones, organizaciones sociales, etc.
La Constitución de México incorpora desde 1917 limitaciones a la propiedad privada en pos de garantizar su función y beneficio sociales. De hecho, el artículo 27 establece que las tierras son de propiedad originaria de la Nación, que tiene el derecho de transferirlas a los privados, constituyendo así la propiedad privada. No obstante, guarda para sí el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como de regular en beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación (como la tierra), de donde se deriva el interés público y beneficio social que debe regir la planificación urbana. Además, establece en su artículo 4 el derecho a un medio ambiente adecuado, una vivienda digna y decorosa. De esta reforma constitucional se heredó el complejo régimen jurídico de tierras de México que reconoce tierras rurales de propiedad y uso colectivo, las tierras ejidales y las tierras comunales que si bien difieren en su origen tienen un tratamiento muy similar.
En México, por su parte, la política de regularización se inicia en la década de 1970 y es una de las más antiguas de la región, junto con Perú. De todas maneras, lo más dinámico del proceso se da también durante la década de 1990. En la actualidad gran parte de la política de regularización se desarrolla a nivel federal y está enfocado mucho más a la titularización masiva que a la regularización urbanísticas de los asentamientos. La sanción de la Ley General de Asentamiento Humanos de 1976 implicó un punto de inflexión en la normativa urbana de México23. Si bien, la enmarca en un proceso más general de generación de normativa, también la vincula a los conflictos urbanos emergentes en la década de 1960, especialmente en el Distrito Federal. Estos conflictos se vinculaban al crecimiento urbano descontrolado, con un alto componente de informalidad. Asimismo, en 1988 se sanciona la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental, que en su artículo 23 regula ambientalmente los asentamientos humanos.
Gran parte de las situaciones de informalidad urbana están vinculadas a las tierras ejidales o comunales. Se calcula que el 66% de las tierras que rodean a las ciudades son de este origen. Hasta antes de la reforma constitucional de 1992 los núcleos agrarios no podían disponer libremente de sus tierras, los derechos de propiedad sobre sus tierras eran definidos como inalienables, inembargables e imprescriptibles. Esto implicó la formación de un mercado que generó asentamientos en áreas altamente vulnerables. Los ocupantes muchas terminaron pagando dos veces, una al ejido, y otra al Gobierno Federal para que expropie al ejido.
En 1992, después de la última reforma constitucional, se sanciona la ley Agraria que establece la propiedad por parte de los ejidos. Regula el destino, uso, usufructo y las condiciones en que pueden ser cedidas o transferidas, especialmente cuando estas se hallan en zonas urbanas o en áreas de crecimiento de un centro de población. Esta ley fue vital para la regularización de las colonias asentadas en tierras ejidales y comunales, porque habilita la expropiación de las tierras, entre otras razonas para la regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural y establece además mecanismos para que las tierras ejidales y comunales se puedan incorporar al desarrollo urbano.
Los principales organismos y programas de regularización dominial y urbanística
Organismos y programas de Argentina
En Argentina se pueden mencionar tres organismos fundamentales de nivel nacional que implementan políticas de regularización.
En primer lugar, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, que es la encargada de la implementación de los programas federales de vivienda. Sólo algunos de estos se ocupan de la regularización dominial y urbanísticas de asentamientos informales. El grueso del presupuesto se destina a la construcción de viviendas nuevas.
En segundo lugar, la Comisión Nacional de Tierras Fiscales. Emplea mayoritariamente el mecanismo de transferencia colectiva de tierras a organizaciones sociales conformadas por los ocupantes, obviando requisitos que demorarían el trámite (subdivisiones, arreglos normativos, proyectos urbanos). La población objetivo son familias de escasos recursos asentadas pacíficamente en tierras fiscales nacionales, con destino a vivienda única y permanente. Proyecta solución para 600 mil personas en villas o asentamientos irregulares. El precio simbólico es de U$S 2 / m2. Hasta 2004 se habían transferido tierras en 384 barrios de 105 municipios, involucrando a 381.350 beneficiarios.
En tercer lugar, la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social (Decreto Nº 158/06), que absorbió y reemplazó a la anterior. Este organismo tiene como finalidad apoyar, promover y facilitar los procesos de acceso a la propiedad de la tierra individual y/o colectiva que las comunidades llevan adelante, colaborando en la consolidación y mejoramiento de la calidad habitacional de grupos de pobladores urbanos y rurales en coordinación con los diferentes niveles del Estado. Financia obras y/o servicios de infraestructura y equipamiento básico, asistencia habitacional a comunidades específicas y fortalecimiento institucional de cooperativas y organizaciones sociales.
Uno de los principales instrumentos de regularización dominial aplicados en Argentina, específicamente en la Provincia de Buenos Aires, fue la mencionada Ley 24.374, pero que se implementó a través de un convenio específico con el Colegio de Escribano de la Provincia de Buenos Aires a través de lo que se denominaron “Casas de Tierras” donde se implementaba la operatoria de manera descentralizada.
Organismos y programas de Brasil
El principal organismo en la materia, de nivel federal, es el Ministerio de las Ciudades, siendo uno de los pocos países que tiene un organismo de esta jerarquía vinculado a cuestiones específicamente urbanas. Este ministerio tiene cuatro Secretarías Nacionales: Vivienda, Saneamiento, Programas Urbanos, y Transporte y Movilidad; siendo la primera la que canaliza la mayor parte de los programas de regularización. Entre los principales programas se destacan:
Los programas implementados a través de la Secretaría de Vivienda son:
Asimismo, existen algunas experiencias implementadas por niveles de gobierno estaduales y municipales, entre las que se destaca el Programa de Urbanización de Asentamientos Populares de Rio de Janeiro, conocido como “Favela Barrio”. Pese a no ser de nivel nacional, es uno de los programas más importantes. Cuenta con financiamiento del BID y sirvió de modelo para la formulación de otros programas de la región.
Organismos y programas de México
El principal organismo vinculado a las políticas de regularización en el organigrama del Gobierno Federal de los Estados Unidos de México es la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Esta Secretaría incluye una serie de Subsecretarías que implementan programas de infraestructura, equipamiento y hábitat social en barrios populares. Es decir, se ocupan de la regularización urbanística y ambiental de dichos barrios.
Como se explicó más arriba, una de las principales fuentes de la informalidad urbana en México es la urbanización informal de las tierras ejidales o comunales. En 1973 el Gobierno Federal creó el Comité para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) que concentra la regularización dominial de las urbanizaciones informales, vía expropiación, transferencia y titularización masiva de las tierras. Lleva regularizado más de más de 2,5 millones de lotes, mientras que están en proceso de titulación más de un millón de familias24. La mayor parte de las regularizaciones se encuentran sobre tierra ejidal y comunal, pero también interviene en los casos de tierra privada. También promueve la expropiación concertada de tierras ejidales ociosas para facilitar su incorporación al desarrollo urbano.
Asimismo, en 1993 el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE) que tiene por objeto dar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra a los integrantes de los ejidos. Tiene una cobertura 29.951 ejidos y comunidades agrarias que agrupan a 3,5 millones de ejidatarios y comuneros, así como 4,6 millones de parcelas y 4,3 millones de terrenos urbanos.
Conclusión
En primer lugar, es necesario reflexionar sobre el rol de los gobiernos nacionales en la formulación e implementación de política urbana y su relación con los otros niveles de gobierno. En este sentido, como se dijo, pese a ser tres países organizados políticamente como federaciones de estados, los roles que cumplen los gobiernos federales, estaduales y municipales difiere mucho. En Brasil, la reforma constitucional de 1988 puso un énfasis importante en el rol de los gobiernos locales, dotándolos de una gran autonomía. Los municipios tienen una gran capacidad para generar recursos propios: están habilitados para la creación de impuestos, tasas, derechos u otros tributos. Pese a esto, el Estado Federal también jugó un rol fundamental en la tutela y regulación de la política urbana al sancionar el Estatuto de la Ciudad en 2001 y crear el Ministerio de las Ciudades.
En el otro extremo se ubica Argentina. Si bien impulsó un proceso de descentralización durante la década de 1990, la política urbana fue escasamente descentralizada. Los municipios tienen en términos formales la facultad de ordenamiento territorial, pero tienen escasa autonomía de recursos de los gobiernos provinciales y nacionales. El Gobierno Nacional, en este marco, mantiene un papel preponderante en el financiamiento, generando cierto desfasaje entre dotación de recursos y potestades legales que implica un elevado nivel de mediación política. La dependencia de la coparticipación federal de ingresos –que se rige por una ley que data de 1988– y, en los últimos años, de las transferencias por parte del gobierno central de los recursos superavitarios extrapresupuestarios son muy profundas. De ahí que los alineamientos políticos entre los diferentes niveles de gobierno sean determinantes para explicar la capacidad de formulación e implementación de políticas públicas por parte de los municipios.
El caso de México, en alguna medida se encuentra en un punto intermedio, concentrando la Federación muchas de las funciones atinentes a la dinámica urbana (controla las principales políticas vinculadas a la regularización urbanística y ambiental, como la SEDESOL y CORETT). No obstante, los Estados han ganado en los últimos años una creciente autonomía.
En segundo lugar, se puede señalar la relación entre las políticas públicas de regularización y el régimen de propiedad de la tierra. Así, en el caso mexicano se destaca fundamentalmente el conflicto entre las tierras urbanas y las tierras rurales, específicamente las de origen ejidal o comunal. Poco se ha avanzado en la regularización de colonias o urbanizaciones informales en tierras privadas, lo que implica un sesgo por parte de las políticas de regularización en este país. En la Argentina se ha avanzado en la regularización de tierras de origen privado a partir de la implementación de la llamada Ley Pierri, que facilitó de manera limitada la transferencia de tierras a manos de sus ocupantes. Por fuera de esto, se pueden encontrar casos puntuales y resonantes de expropiación de tierras privadas, pero son casos minoritarios. En general, la regularización avanzó mucho más rápidamente en tierras de origen fiscal, porque fueron un efecto colateral de la reforma del Estado emprendida por los gobiernos neoliberales. En el caso de Brasil, nuevamente, la reforma constitucional, el estatuto de las ciudades, el ministerio de ciudades, son todas medidas que se enmarcan en el desarrollo de un dinámico Movimiento por la Reforma Urbana, que tenía como uno de sus objetivos plantear la necesidad de asegurar una función social de la propiedad y el derecho a la ciudad para todos los habitantes de las ciudades. Por ello, se dio un contexto mucho más propicio, aunque no exento de conflictos y contradicciones, para plantear limitaciones al derecho de propiedad en su concepción liberal más absoluta y se generaron herramientas que apuntaron a imponer o condicionar su ejercicio a los intereses más generales de la sociedad, entre los cuales se encontraba el desarrollo urbano equitativo y democrático.
Notas
1 Este trabajo se elaboró en el marco del proyecto de investigación “The rehabilitation of consolidated irregular settlements in Latin American Cities: Towards a “third generation” of public policy analysis and development” (2009-2012). Proyecto del Latin American Housing Network, Universidad de Texas en Austin y del Área de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Dirección general del proyecto, Ph.D. Peter Ward; dirección del nodo Argentina, Dra. Mercedes Di Virgilio.
5 Herzer, Di Virgilio, Rodríguez y Redondo, 2008.
6 Di Virgilio, Arqueros y Guevara, 2011.
7 Herzer, Di Virgilio, Rodríguez y Redondo, 2008, p. 176.
8 Oszlak, 1991.
9 Herzer, Di Virgilio, Rodríguez y Redondo, 2008, p. 184.
10 Lefebvre, 1969
11 Vapñarsky y Gorojosky, 1986.
12 Clichevsky, 2006a.
13 Clichevsky, 1975.
14 Clichevsky, 2006a.
15 Los datos de Argentina corresponden al Censo 2010. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. www.indec.gov.ar.
16 Los datos de Brasil corresponden al Censo 2010. Instituto Brasileiro de Geografia y Estadística. www.ibge.gov.br.
17 Los datos de México corresponden al Censo 2010. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. www.inegi.org.mx.
18 Clichevsky, 2003.
19 De Soto, Ghersi y Ghibellini, 1986.
20 Clichevsky, 2006b.
21 Souza y Zetter, 2004.
22 Arantes, 2011.
23 Ovilla Mandujano, 1984.
24 Azuela, 2002.
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Fecha de recepción: 11.04.2013
Fecha de aceptación: 17.01.2014